II SA/Lu 826/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi K.Ś. i C. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. Ś. i C. Ś. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia K. i C. Ś. zamiaru budowy ogrodzenia na działce nr 112 położonej w miejscowości D., gmina I. Organ wyjaśnił, że przedłożone zgłoszenie zawierało braki, wobec tego postanowieniem z dnia [...] Starosta nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o brakujący dokument, tj. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy I., w terminie do dnia 10 lipca 2013 r. Wobec nie wykonania powyższego obowiązku przez inwestorów, starosta zgłosił przedmiotowy sprzeciw. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i C. Ś., wnosząc o zmianę niekorzystnej decyzji. W odwołaniu powołano się na decyzje różnych organów w podobnych sprawach, które potwierdzają bezzasadność żądania decyzji o warunkach zabudowy podsumowując, iż w przypadku braku jednoznacznych określeń i wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść wnioskodawców. Wojewoda L. po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji organu I instancji zgłaszającej sprzeciw w sprawie zgłoszenia K. i C. Ś. z dnia [...] dotyczącego zamiaru budowy ogrodzenia na działce nr 112 położonej w D. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Organ odwoławczy wskazał, że poglądy wyrażone w powołanych przez strony decyzjach wiążące są tylko w tych konkretnych, indywidualnych sprawach, w których zostały wydane. Natomiast w niniejszej sprawie, organ odwoławczy w pełni podziela stanowisko Starosty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody planowane ogrodzenie będzie trwałym ogrodzeniem od strony drogi powiatowej. Ogrodzenie o długości 24,40m ma być posadowione na fundamencie betonowym z cokołem, poza tym planowane są: przęsła stalowe w ilości 8 sztuk o szerokości 2,15m i wysokości 1,15m, brama przesuwna o szerokości 5,42m oraz furta o szerokości 1,0m. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji o warunkach zabudowy - przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że bezspornym w sprawie jest, że na terenie inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawie prawo budowlane nie jest zdefiniowane pojęcie zmiana zagospodarowania terenu. Kwestia ta pozostawiona jest ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na ww. charakterystykę robót budowlanych, trwałą konstrukcję ogrodzenia od strony drogi powiatowej oraz brak na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uzasadnione było żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. i C. Ś. podnieśli, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia w żaden sposób motywów jakimi kierował się organ zgłaszając sprzeciw, jak i żądając decyzji o warunkach zabudowy. Organ bowiem – ich zdaniem - nie uzasadnił przekonywująco i racjonalnie swojego stanowiska w sprawie. Skarżący wskazali, że inwestycja nie ingeruje w pas drogi powiatowej, bo planowana jest w odległości 6,5m od osi drogi. Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy niczemu w przedmiotowej sprawie nie służy, nawet po dokonaniu analizy zabudowy. Zwrócili uwagę, na stanowisko określone w postanowieniu Naczelnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W., w którym podniesiono, że żądanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest bezzasadne i nielegalne. Skarżący również wskazali, że żaden przepis prawa nie nakazuje żądania przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy ogrodzenia. Poza tym nie zgadzają się ze stanowiskiem organów, że budowa w takim miejscu ogrodzenia powoduję zmianę zagospodarowania terenu. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie została bowiem określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i takie stanowisko organu odwoławczego nie jest przekonywujące, a wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ogrodzenia od strony drogi byłby zasadny jedynie w przypadku budowy ogrodzenia na działce niezabudowanej jako samoistnego obiektu budowlanego nie zaś jako urządzenia budowlanego związanego z działką zabudowaną, wcześniej również ogrodzoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem odwoławczym, co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie niesporne jest, że postanowieniem z dnia [...] K. i C. Ś. zostali wezwani na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm.) do uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia o długości 24,40m od strony drogi powiatowej. W związku z nie przedstawieniem żądanej przez organ decyzji Starosta K. wniósł w drodze decyzji sprzeciw, który następnie został przez Wojewodę L. decyzją z dnia [...] utrzymany w mocy. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zgodne były co do tego, że należy wnieść sprzeciw do zgłoszonego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie ogrodzenia. Zdaniem organów dla skutecznego zgłoszenia planowanych robót budowlanych skarżący powinni legitymować się decyzją o warunkach zabudowy. Wskazano, że budowa przedmiotowego ogrodzenia - wykonanego na betonowym cokole wraz przęsłami stalowymi w ilości 8 sztuk o szerokości 2,15m i wysokości 1,15m, bramą przesuwną o szerokości 5,42m oraz furtą o szerokości 1,0m - wymaga ustalenia warunków zabudowy, gdyż zmienia sposób zagospodarowania działki. Zdaniem Sądu należy jednakże mieć na uwadze, że obowiązek uzupełnienia zgłoszenia musi wynikać z uzasadnionej potrzeby, jaki i z obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji jako podstawę prawną wskazał art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., 647 ze zm.), która pozwoliła mu na nałożenie obowiązku uzupełniania zgłoszenia i uzasadnić swoje stanowisko w tym względzie. Argumentując konieczność przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji wskazał na art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzestając na stwierdzeniu, że zgłoszone roboty budowlane wymagają warunków zabudowy, gdyż powodują zmianę zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy powyższe stanowisko podtrzymał w zaskarżonej decyzji, dodając w uzasadnieniu jedynie wymiary planowanego ogrodzenia. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie rozważył jednak i nie wykazał w sposób wystarczający, czy w okolicznościach faktycznych mających miejsce w sprawie, spełnione zostały wszystkie warunki z art. 59 ust. 1 i 2 ww. ustawy rodzące skutek w postaci obowiązku uzyskania dla przedmiotowych robót budowanych decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzić trzeba, że podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy ogrodzenia wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Pojęcie "zmiana zagospodarowania" terenu nie zostało zdefiniowane w powyższej ustawie. W orzecznictwie podnosi się, że zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (wyrok WSA z Opola dnia 18 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Op 495/10, publ. LEX nr 754217). Ponadto wskazuje się, że poprzez zmianę zagospodarowania terenu należy rozumieć przekształcenie przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania bądź istniejącego już obiektu (w sposobie użytkowania) prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 20007 r., sygn. akt II OSK 672/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia tego aspektu sprawy. Jednocześnie należy pamiętać, że ostateczna decyzji o warunkach zabudowy jest wymagana w przypadku robót objętych zgłoszeniem wyłącznie wtedy, gdy planowana inwestycja może zmienić ukształtowanie przestrzeni na danym terenie. Przyjęcie, że na realizację każdego obiektu objętego zgłoszeniem wymagana będzie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy oraz uzgodnienia czyniłoby zgłoszenie, które ma być w założeniu – odformalizowaną postacią reglamentacji budowlanej – bezcelowym. Odnosząc powyższe do stanu sprawy należy stwierdzić, że organ nie wykazał jednak, że kryterium zmiany zagospodarowania terenu zostało spełnione. Samo lakoniczne stwierdzenie, że wykonanie ogrodzenia o konkretnych wymiarach zmienia warunki zagospodarowania terenu, bez szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy oraz do argumentacji skarżących, nie może być uznane za wystarczające w tym względzie. Organ nie przeprowadził żadnych rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia i w istniejącym otoczeniu, istotnie spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, w tym, czy spowoduje zakłócenie normalnego dotychczasowego przeznaczenie terenu i sposobu korzystania z niego. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, poddająca także w wątpliwość zmianę warunków zagospodarowania, że planowane ogrodzenie posadowione ma zostać na działce inwestorów w odległości 6,5m od osi drogi powiatowej, co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.). Ponadto – na co wskazywali w odwołaniu skarżący - organ nie wziął pod uwagę usytuowanie planowanego ogrodzenia na działce już zabudowanej, z istniejącym ogrodzeniem, względem którego nowe ogrodzenie zostało cofnięte w głąb działki inwestorów. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego argumentacja ta została przez organ zupełnie pominięta. Tymczasem zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym w obowiązującym porządku prawnym. W takiej sytuacji ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia dlaczego uznał, że do takiej zmiany doszło oraz rozważanie wszelkich argumentów dowodzących tezy przeciwnej przedstawionej przez stronę. W konsekwencji, jeżeli zdaniem organu odwoławczego, planowane zamierzenie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, to okoliczność ta powinna być w decyzji szczegółowo uzasadniona, również z odniesieniem do argumentów przedstawionych przez odwołujących się. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zatem wskazuje, że organ odwoławczy nie prowadził żadnej analizy w powyższym zakresie, pomijając przedstawione wyżej okoliczności. Świadczy to o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 i art. 8 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co nakłada na organ odwoławczy obowiązek stosowania ww. norm w pełnym zakresie. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego pozwala bowiem organowi odwoławczemu - a wręcz go zobowiązuje - do poprawy, uzupełnienia, wyjaśnienia i ustalenia, tego, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji - przy czym nie zawsze istnieje konieczność stosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego lub reformacyjnego. Organ odwoławczy może bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1552/04, LEX nr 186587). Naruszenie zasad wynikających z przywołanych przepisów, które miały istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powyższej ustawy orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach w pkt II. znajduje uzasadnienie w art. 200 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji – biorąc pod uwagę zarzuty podniesione w odwołaniu – podejmie czynności mające na celu ustalenie, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście zachodzi zmiana zagospodarowania terenu w myśl art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czemu da wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu. Niezbędna jest bowiem w przedmiotowej sprawie generalna ocena prawidłowości zgłoszenia z przepisami prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza pod kątem tego, czy roboty polegające na budowie ogrodzenia wskazane w zgłoszeniu są tego rodzaju, iż ma do nich zastosowanie uproszczona procedura wskazana w art. 30 ustawy prawo budowlane.