I OSK 2290/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 155/14 umarzającego postępowanie w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 155/14 - na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., umorzył postępowanie w sprawie, a w jego uzasadnieniu wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozstrzygnięcia kwestii związanej z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", nr Rej. hip. [...], działka nr [...] z bloku [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 1944 r., Nr Rep. [...], powyższa nieruchomość uregulowana była przez zastrzeżenie z mocy aktu kupna - sprzedaży, zeznanego w dniu [...] kwietnia 1942 r. za Nr [...] tomu [...] tej księgi, na imię Z. i W. z B. małż. G. vel G. w równych częściach niepodzielnie. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że już po wniesieniu skargi Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w tej sprawie - do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia [...] marca 2002 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. G. Organ stwierdził bowiem, że zobligowany jest do ustalenia kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron i do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a. Przy czym przymiot strony przysługuje wszystkim spadkobiercom dawnych współwłaścicieli tej nieruchomości. Tymczasem w obrocie prawnym istnieją dwa prawomocne postanowienia regulujące w odmienny sposób spadkobranie po Z. G. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. III CZP 81/11 (LEX nr 1170719): "istnienie dwóch lub więcej prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po tym samym spadkodawcy uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 403 § 2 w związku z art. 13 § 21 lub art. 524 § 2 K.p.c." Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sądu w sprawie o wznowienie tego postępowania stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - dla rozpatrzenia sprawy przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Wobec powyższego, zachodzi konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie w ww. sprawie o wznowienie postępowania. Takie zawieszenie postępowania - stosownie do treści art. 103 K.p.a. - wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, iż ta okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. oznacza, że organ nie pozostaje bezczynny w prowadzeniu postępowania, nawet jeżeli wcześniej można było mu takie działanie zarzucić. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, wydanie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. W sprawie zaistniały zatem w ocenie Sądu podstawy uzasadniające umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie. Zaskarżając postanowienie w całości skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 125 § 1 ust. 1 P.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, pomimo tego, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie [...], w dniu wydania skarżonego postanowienia nie było ostateczne, albowiem zażalenie Wspólnoty w tym przedmiocie wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostało dotychczas rozpoznane; 2) art. 3 § 2 ust. 8 P.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie, w której przewlekłość postępowania była bezsporna, bo Prezydent m.st. Warszawy, pomimo uprzednich licznych naruszeń terminów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność, choć okoliczność stanowiąca podstawę zawieszenia znana była temu organowi już w listopadzie 2013r. 3) art. 232 P.p.s.a. poprzez zasądzenie zwrotu na rzecz Wspólnoty całego uiszczonego wpisu od skargi, choć nie zaszła żadna z przesłanek opisanych w tym przepisie, a nadto wobec sprzeczności pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów (pkt 2 postanowienia), w którym Sąd postanowił zwrócić Wspólnocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu, a treścią uzasadnienia w tym przedmiocie, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "zasądzając od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Skarżącej Wspólnoty zwrot kosztów postępowania, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż skarga została wniesiona do Sądu przed wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania". Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o sygn. akt: [...] nie uprawomocniło się i nie mogło stanowić podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie bezczynności organu administracji. W związku z etapem postępowania w sprawie zawieszenia i brakiem ostatecznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie niezbędne było wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania w tej sprawie na podstawie przepisu art. 125 § 1 ust. 1 P.p.s.a. Bezspornie Sąd nie był uprawniony do badania poprawności postanowienia o zawieszeniu postępowania, jednak z całą pewnością mógł i powinien był skorzystać z możliwości zawieszenia postępowania przewidzianej w tym przepisie. W ocenie skarżącej skarga na bezczynność winna być rozpoznawana w oparciu o dowody i okoliczności, które zaistniały do dnia jej wniesienia. W przeciwnym razie w każdym przypadku organ administracji będzie mógł uniknąć narażenia się na zarzut bezczynności i konsekwencje z tym związane, wydając - tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej - postanowienie o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Problem prawny rysujący się w sprawie, a wynikający z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, sprowadza się do kwestii procesowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przypadku, gdy organ po wniesieniu tej skargi zawiesił postępowanie administracyjne. Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (p. art. 149 P.p.s.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", nr Rej. hip. [...], działka nr [...] z bloku [...] - do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie w sprawie "o wznowienie postępowania" zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia [...] marca 2002 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. G. Stosownie do regulacji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w punktach 1 i 2 § 1 tego przepisu. Z kolei z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn mamy do czynienia m.in., gdy w jego toku wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione, czyli przykładowo przestanie istnieć przedmiot danego postępowania (decyzja, postanowienie, czy wprost przeciwnie bezczynność organu administracyjnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu nie wystarczy jedynie wydanie jakiegokolwiek aktu lub dokonanie jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej w danej sprawie. Konieczne jest również stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oparł postanowienie o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Postanowienie takie niewątpliwie należałoby wydać, gdyby organ administracji podjął decyzję w sprawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Autokontrola, zgodnie z brzmieniem art. 54 § 3 P.p.s.a. polega bowiem na uwzględnieniu w całości skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Tak się jednak nie stało, gdyż powodem umorzenia postępowania sądowego było postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po dawnym właścicielu wyżej wymiennej nieruchomości. Sąd Kasacyjny nie podziela tego stanowiska Sądu Wojewódzkiego. Zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawno- procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu; sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane, a w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną. Zatem postępowanie administracyjne objęte skargą na bezczynność w chwili orzekania nie stało się bezprzedmiotowe, lecz jedynie spoczywało w organie wobec jego zawieszenia. Przeto w okolicznościach tej sprawy na skutek postanowienia o zawieszeniu zaistniał specyficzny "stan niedziałania" organu, mający pewne usprawiedliwienie (choć rzeczywiście postanowienie o zawieszeniu nie było w dacie orzekania przez Sąd meriti ostateczne), uniemożliwiający zastosowanie regulacji zawartej w art. 149 P.p.s.a. Umorzenie postępowania było przeto przedwczesne. W tych okolicznościach skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji umarzając postępowanie naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na uwadze wskazane wyżej okoliczności i po ustaleniu czy postanowienie o zawieszeniu jest ostateczne rozważyć czy może ono stanowić podstawę umorzenia postępowania sądowego czy jego zawieszenia, nadto czy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi zwłaszcza co do okresu sprzed zawieszenia postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).