I OSK 2557/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1516/13 w sprawie ze skargi M.W., P.W. i B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 23 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1516/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W., P. W. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] lutego 2000 r., nr [...], Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy orzekł o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 18 z obrębu 3-05-06, uregulowanego w KW Nr [...], położonego w Warszawie, przy ul. C., na rzecz M. W., I. W. i S. W.. Aktem notarialnym z 7 czerwca 2001 r. została zawarta umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Wnioskiem z 22 grudnia 2000 r. M. W., I. W. i S. W. zwrócili się do Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum o przekształcenie przysługującego im do przedmiotowej nieruchomości gruntowej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Burmistrz odmówił przekształcenia prawa, decyzją z [...] listopada 2001 r. nr [...], która utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Odmowa została uzasadniona tym, że prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości zostało ustanowione 7 czerwca 2001 r., zatem po terminie wskazanym w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, który termin ten zakreślił na 31 października 1998 r. M. W. złożył wniosek z 1 grudnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z [...] listopada 2001 r., zaś pismem procesowym z 29 maja 2012 r., stanowiącym odpowiedź na informację Samorządowego Kolegium, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] stycznia 2005 r. i pytanie czy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy także tej decyzji, poinformował, że wnosi o stwierdzenie nieważności także decyzji z [...] stycznia 2005 r., podkreślając, że nigdy nie została mu ona doręczona. Wskazanymi na wstępie decyzjami z 26 września 2012 r. i [...] kwietnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przekształcenia prawa wydanych w obu instancjach, wyjaśniając, iż art. 1 ust. 2 ww. ustawy o przekształceniu prawa wymaga nabycia prawa wieczystego użytkowania przed 31 października 1998 r. i złożenia wniosku do 31 grudnia 2000 r., a w sprawie prawo użytkowania zostało ustanowione 7 czerwca 2001 r., zatem po terminie określonym tym przepisem. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium wnieśli M. W., B. W. i P. W. zarzucając naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania – art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. przez nieustalenie stron postępowania i niezawiadomienie o nim B. W. i P. W. – aktualnych użytkowników wieczystych, którzy nabyli to prawo w 2010 r., co zostało ujawnione w księdze wieczystej; – art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1a k.p.a. przez udział w składzie wydającym zaskarżoną decyzję członka Kolegium M. G., która brała udział w wydawaniu decyzji Kolegium z 13 czerwca 2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2001 r.; – a także naruszenie przepisów postępowania dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego przez niewyjaśnienie stanu sprawy, w kwestii niedoręczenia stronom decyzji Kolegium z [...] stycznia 2005 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: Ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzje o odmowie przekształcenia prawa nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami naruszenia prawa, jest prawidłowa. W dacie wydawania decyzji o odmowie w obu instancjach obowiązywała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Zgodnie z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i które złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia 31 grudnia 2000 r. Decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej na rzecz M. W., I. W. i S. W. wydana została w dniu [...] lutego 2000 r., zatem w sprawie nie mógł mieć zastosowania ww. przepis, bowiem nabycie przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego nastąpiło po dniu 31 października 1998 r. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2001 r. i [...] stycznia 2005 r. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazujący na udział członka Kolegium M. G. przy orzekaniu w niniejszej sprawie, a która wcześniej uczestniczyła w składzie Kolegium przy wydaniu decyzji z 13 czerwca 2002 r., gdyż nie było to uczestnictwo w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przedmiotowa sprawa wszczęta została w dniu 12 marca 2012 r. kiedy to do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z [...] listopada 2001 r., zatem uczestniczenie w składach orzekających we wcześniejszych postępowaniach, nawet jeśli dotyczyły odmowy przekształcenia przez Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie mogą już mieć wpływu na skład orzekający Kolegium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku, którego sentencja i uzasadnienie pozostają w rażącej sprzeczności z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, w tym Sąd niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy nie biorąc pod uwagę tego, że wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego został złożony przez stronę przed wejściem w życie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, a opóźnienie w działaniu urzędu nie powinno mieć negatywnego wpływu na prawa przysługujące stronie, a także nie uwzględnił tego, że strona jest spadkobiercą właścicieli nieruchomości sprzed momentu wywłaszczenia dekretem z dnia 26 października 1945 r., 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, w tym: – nierozpoznanie istoty sprawy i skupienie się na nieważności decyzji w sytuacji, gdy zarzuty skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnosiły się do wznowienia postępowania, w tym Sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutu, że decyzja SKO z [...] stycznia 2005 r. w sprawie nr [...] nie została nigdy doręczona stronie; – niewłaściwe zinterpretowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 k.p.a. i uznanie, że udział M. G. w składzie orzekającym rozpoznającym niniejszą sprawę był dopuszczalny pomimo uczestniczenia tej osoby w składzie orzekającym przy wydaniu decyzji [...] dotyczącej tego samego sporu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd może rozpoznać sprawę tylko w takim zakresie na jaki pozwalają zarzuty skargi. Jakkolwiek powołany został jako podstawa art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to w istocie M. W. w skardze kasacyjnej zarzucił tylko naruszenie prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jako pierwszy został przedstawiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. z uzasadnieniem, że sentencja i uzasadnienie wyroku pozostają w rażącej sprzeczności ze zgromadzonymi dowodami. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 oraz, że wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z przepisu tego wynikają następujące zasady: – wyrok zapada na posiedzeniu jawnym po przeprowadzeniu rozprawy, a wyjątkiem jest wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym i tylko w przypadkach wskazanych w tym przepisie; – wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, a wyjątkowo tylko na podstawie odpisu skargi nadesłanego przez skarżącego w sytuacji, gdy organ nie wypełnił obowiązku przekazania skargi i akt sprawy z odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał te zasady – rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, – orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a., i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, iż wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy, przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty z niego wniosek, inny aniżeli spodziewał się skarżący. Z lakonicznego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. – umieszczonego tylko w jego ramach zdaje się wynikać, iż naruszenie to było skutkiem niewzięcia przez Wojewódzki Sąd pod uwagę faktu, że wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, a także, że skarżący jest spadkobiercą właścicieli wywłaszczonych dekretem z dnia 26 października 1945 r. (bez tytułu dekretu). Te jednak zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego, jednak nie wskazano o jakie przepisy chodzi, nie mogą natomiast stanowić o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a., normującego kwestie zasad wydawania wyroku (rozprawa, akta sprawy), o czym mowa wyżej. Drugim zarzutem jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wskazanie w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd przyczyn uznania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy jakie powinny być zawarte w uzasadnieniu wyroku. Składają się na nie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawą rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ także wskazanie co do dalszego postępowania. Wszystkie te składniki, oprócz ostatniego, bowiem Sąd skargę oddalił, zaskarżony wyrok zawiera, w tym wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wynika jakie okoliczności Sąd wziął pod uwagę i dlaczego zarzutów skargi nie uznał za skutkujące jej uwzględnieniem. O naruszeniu tego przepisu przez Sąd świadczyć ma, zdaniem skargi kasacyjnej, nierozpoznanie istoty sprawy i skupienie się na nieważności decyzji w sytuacji, gdy zarzuty skargi do Wojewódzkiego Sądu dotyczyły wznowienia postępowania, a w tym nieodniesienia się do faktu niedoręczenia decyzji Samorządowego Kolegium z [...] stycznia 2005 r. Istotnie Wojewódzki Sąd do tych zarzutów skargi się nie odniósł, co z uzasadnienia wyroku wynika. Jednak art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. wymaga wskazania istotności naruszenia przepisów na wynik sprawy. Zarzut zatem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami czy procedury administracyjnej, czy postępowania sądowoadministracyjnego z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów jakie Sąd naruszył, a co za tym idzie wyjaśnienia wpływu naruszenia na wynik sprawy. Związanie granicami skargi kasacyjnej, o czym mowa wyżej, oznacza rozpoznanie sprawy w ramach zarzutów, w tym także i to, że Naczelny Sąd nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do uzupełniania, poprawiania czy interpretowania skargi kasacyjnej, domyślania się o jakie przepisy chodzi, zatem zastępowania profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano natomiast z niewłaściwą interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 k.p.a. Naruszenie tych przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazano w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd się do nich odniósł i wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że przepisy te nie zostały naruszone. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu należy się zgodzić, iż w wydawaniu zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2013 r. nie brał udziału członek organu kolegialnego podlegający wyłączeniu, bowiem w sprawie nie miała miejsca sytuacja wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 i w art. 27 § 1a k.p.a., gdyż sprawa z wniosku z 1 grudnia 2011 r. M. W., zakończona zaskarżonymi decyzjami Samorządowego Kolegium była nowym postępowaniem, w stosunku do zakończonego decyzją z 13 czerwca 2002 r. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera w ogóle uzasadnienia zarzutów, choć jest to element wymagany art. 176 p.p.s.a., bowiem zawarte jest ono tylko w zarzutach podstaw skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej, podano że jej uzasadnienie jest tożsame z uzasadnieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednak takie uzasadnienie nie wypełnia wymogu art. 176 p.p.s.a., gdyż przepis ten mówi o podstawach skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniu. Uzasadnienie zatem ma się odnosić i wyjaśniać podstawy skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest przecież odrębnym środkiem od skargi zwykłej, nadto sformalizowanym, zatem wymagającym zawarcia w niej elementów tylko jej właściwym, a do tych należą podstawy i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd, jak podniesiono wyżej związany jest granicami skargi, co również oznacza i to, że nie ma obowiązku szukania uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej w innym piśmie procesowym, aniżeli ta skarga. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.