I SA/Wa 1516/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Tadeusz Nowak (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.W., P.W. i B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej, k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, wraz z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Kolegium sygn. [...] z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] (znak:[...]) o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...] z obrębu [...], opisanej w KW [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] sygn. [...] z dnia [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] (znak:[...]) Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na lat 99 użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW Nr [...], położonego w [...], przy ul. [...] na rzecz M. W., I. W. i S.W. Wnioskiem z dnia [...] M. W., I. W. i S.W. zwrócili się do Burmistrza [...] o przekształcenie przysługującego im do przedmiotowej nieruchomości gruntowej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Aktem notarialnym z dnia [...] została zawarta umowa o oddaniu gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz M.W., I. W. i S.W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] (znak:[...]) Burmistrz [...] odmówił dokonania wnioskowanego przekształcenia po stwierdzeniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia sygn. [...] z dnia [...]. W dniu [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] (znak:[...]) o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] opisanej w KW [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium sygn. [...] z dnia [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył M.W. Zdaniem wnioskodawcy, M. W. "art. 1 ust. 2 z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299), stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem [...], a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia [...]. M.W. wskazał, że wszyscy wnioskodawcy są następcami prawnymi dawnych właścicieli i ich wniosek został złożony przez datą [...], co dowodzi, że Skład Orzekający Kolegium w tym zakresie się pomylił. W ocenie Kolegium nie jest zasadny zarzut zawarty we wniosku, dotyczący spełniania warunku złożenia wniosku przed dniem [...]. Zdaniem Kolegium Skarżący nieprawidłowo interpretuje bowiem zapis ustawy w tym zakresie, bowiem, przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem [...], a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek (...) do dnia [...] (na marginesie Kolegium zauważa, że data wskazana przez poprzedni Skład Orzekający, tj. [...] jest datą ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, która przedłużyła ten termin do dnia [...] - nowe przepisy weszły w życie 14 dni od daty publikacji, z dniem 28 lipca 2001 r). Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r. (niewątpliwie nabycie użytkowania wieczystego nastąpiło w niniejszej sprawie po tej dacie, w dniu [...]) a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek (...) do dnia [...]. Zatem chodzi tu o osoby, będące następcami prawnymi osób fizycznych, które nabyły użytkowanie wieczyste w terminie do dnia [...]. Kolegium wskazało przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1360/05, LEX nr 281365) sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Artykuł 1 ust. 2 tej ustawy zakreśla krąg podmiotów, które mogą ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, stanowiąc, iż przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi. Jak z tego przepisu wynika uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności służy tylko osobom fizycznym, tak tym, które nabyły prawo użytkowania przed określonym dniem, jak i ich następcom prawnym. W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Kolegium, nie miała miejsca. Wniosek o przekształcenie został bowiem złożony przez użytkowników wieczystych, a nie ich następców prawnych, zatem ostatecznym terminem nabycia prawa użytkowania wieczystego był dzień [...], który to warunek w sposób oczywisty nie został spełniony. W skardze skierowanej do Sądu skarżący M.W., P.W., B.W. zaskarżonej decyzji zarzucili: (1) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj: (a) naruszenie art 7 kpa, 77 § 1 kpa w związku z art 10 ust 1 kpa oraz art 28 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności ujawnionych w księdze wieczystej stosunków prawnych dotyczących nieruchomości przy ul. [...] i tym samym błędne ustalenie stron postępowania i pozbawienie skarżących B.W. oraz P.W. możliwości udziału w postępowaniu, co stanowi przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, (b) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa i art 27 § 1 a kpa poprzez udział w składzie orzekającym, M. G., która wcześniej uczestniczyła w składzie SKO przy wydaniu decyzji [...] z dnia [...], wydanej przy ponownym rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dn. [...] nr [...], co stanowi przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. (2) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj: (a) naruszenie art 7 kpa, art 8 kpa, art 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy M.W. w pismach z dnia [...] i [...] w istocie żądał stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania, na co wskazuje treść pisma z dn. [...]. SKO zaniechało także wyjaśnienia, czy decyzja z dnia [...][...] została kiedykolwiek doręczona stronom, w tym skarżącemu M.W. i czy w ogóle funkcjonuje ona w obrocie prawnym, a tym samym czy dopuszczalne jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. (b) naruszenie art 7 kpa, 77 § 1 kpa, 107 § 3 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W obu decyzjach zbadano jedynie, czy przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia art 1 ust 2 Ustawy z 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Natomiast całkowicie pominięto zbadanie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia innych przepisów prawa. Całkowicie pominięto też zbadanie, czy nie zachodzą inne, niż rażące naruszenie prawa przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art 156 § 1 kpa. (c) naruszenie art 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sygn. [...] pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniami określonymi w pkt 1 lit a i b oraz pkt 2 lit a i lit b powyżej i w związku z tym powinna być ona uchylona i winno zapaść orzeczenie co do istoty sprawy. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona prawidłowa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem dopuszczalne jest ono wyłącznie w przypadku stwierdzenia tych ciężkich, kwalifikowanych wad. Jedną z wad stanowiących przyczynę nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie prawa administracyjnego (por. B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996 s. 720-721), jak również w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. W wyroku z dnia 17 września 1997 r. (sygn. akt III SA 1425/96, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z kolei w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2565/10, LEX nr 1219119) NSA powiedział, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W wyroku z dnia 27 marca 2012 r. (sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420) wypowiedział się również Sąd Najwyższy stwierdzając, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. W takim kontekście, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo dokonało oceny kontrolowanej decyzji stwierdzając, że nie jest ona dotknięte kwalifikowanymi wadami naruszenia prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299), ustawa określa zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi, zaś zgodnie z art. 1 ust. 2 przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek (...) do dnia 31 grudnia 2002 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat na rzecz M.W., I. W. i S.W. użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], dz. nr ew. [...], obr. [...], KW Nr [...]. W grudniu [...] użytkownicy wieczyści zwrócili się z wnioskiem o przekształcenie tego prawa w prawo własności. Decyzją z dnia [...] Burmistrz [...] odmówił dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. nr [...] z obrębu [...], opisanej w KW [...], a Kolegium utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu obu decyzji wskazano, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w ustawie z dnia 4 września 1997 r. (Dz.U. Nr 120 z 2001 r., poz. 1299). W dacie wydawania decyzji zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez Kolegium obowiązywała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia 21 czerwca 2001 r. Z treści art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że wystarczy niespełnienie chociażby jednego z wymienionych w nich warunków, by przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz osób fizycznych, będących użytkownikami wieczystymi danej nieruchomości gruntowej, w trybie przewidzianym przez przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie było możliwe. Jak wynika z przytoczonych powyżej okoliczności, decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej na rzecz M.W., I. W. i S.W. wydana została w dniu [...]. Oznacza to, że w sprawie niniejszej nie mógł mieć zastosowania przepis art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, bowiem nabycie przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego nastąpiło po dniu 31 października 1998 r. Tym samym Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] sygn. [...], iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych uprzednio decyzji, bowiem organy działały w ramach obowiązującego wówczas prawa, które określiło wyraźnie termin, w jakim przekształcenie mogło nastąpić. Nie zasługuje na uznanie podnoszony przez Skarżącego zarzut naruszenia przepisów k.p.a. w tym art.7 i 77 jako że Kolegium wyjaśniło wszystkie okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu zbędne było dociekanie przez Kolegium intencji M.W. co do rodzaju jego żądanie skoro M. W. w pismach z dnia [...] i [...] w istocie żądał stwierdzenia nieważności decyzji. Również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa wskazujący na udział członka Kolegium M. G. przy orzekaniu w niniejszej sprawie, a która wcześniej uczestniczyła w składzie SKO przy wydaniu decyzji [...] z dnia [...], nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wskazany przez stronę skarżącą członek Kolegium nie uczestniczył w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, w rozumieniu przepisu art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Taka sytuacja nie miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa sprawa wszczęta została w dniu [...] kiedy to do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek M.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...]. Zatem uczestniczenie w składach orzekających we wcześniejszych postępowaniach nawet jeśli dotyczyły odmowy przekształcenia przez Burmistrza [...] prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...] nie mogą już mieć wpływu na skład orzekający Kolegium. Reasumując, Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wykazał, że jest ona prawidłowa, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).