II OZ 928/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 317/14 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. D. i M. Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 317/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wniosek skarżącego M. Z. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. We wniosku skarżący podkreślił, iż wydana decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym umożliwia inwestorowi wystąpienie o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji uzyskanie decyzji o zezwoleniu na wymienioną inwestycję, na podstawie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, doprowadzi do nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw poprzez wybudowanie m.in. wylotów wód opadowych, zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, urządzeń oczyszczających i w konsekwencji spowodowanie niebezpieczeństwa zanieczyszczenia środowiska. Ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, co pozbawi inwestora możliwości dokończenia wskazanych wyżej urządzeń wodnych i w konsekwencji spowoduje niebezpieczeństwo zanieczyszczenia środowiska. Wykonanie tych prac spowoduje, że nie będzie możliwa ich rozbiórka i w konsekwencji doprowadzenie środowiska, w tym wodnego i otoczenia do stanu pierwotnego. Uwzględniając wniosek skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że procedurą wstrzymania może być objęty akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu - w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna, wydana w ramach zwykłego postępowania administracyjnego, co do zasady nie posiada takich cech. Decyzja ta jest jedynie warunkiem koniecznym niektórych późniejszych działań podmiotu, np. decyzja wodnoprawna jest wymagana dla dalszej realizacji zamierzeń budowlanych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero te późniejsze działania, a ściślej akty uzyskane w ich następstwie, mogą prowadzić do powstania sytuacji sprecyzowanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że ustawodawca tworzy szereg różnego rodzaju procedur specjalnych, znacząco modyfikujących zwykłe postępowanie administracyjne. Przykładem w tym zakresie jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Skutki, jakie może pociągać za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru decyzji wodnoprawnej (mającej cechy decyzji wiążącej w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w istocie będące częścią składową tej decyzji), mogą uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego zasadność decyzji wodnoprawnej. Decyzja wodnoprawna może nakładać na podmiot wnioskujący, obowiązek wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych, np. studzienek kanalizacyjnych, rowów melioracyjnych, wjazdów (pod którymi znajdują się urządzenia wodne), z których korzystają osoby trzecie. Może więc wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów niż wnioskodawca. W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił ocenę skarżącego, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wpłynąć w istotny sposób na środowisko. Wykonanie wylotów wód opadowych, zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, urządzeń oczyszczających może spowodować, że niemożliwym będzie doprowadzenie środowiska, w tym wodnego, do stanu pierwotnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Podlaski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Białymstoku, zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem: - art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez wadliwe przyjęcie, że zaszły przesłanki do zawieszenia wykonania zaskarżonej decyzji; - art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy poprzez wydanie postanowienia z pominięciem niektórych okoliczności sprawy, tj. brak wszechstronnego rozpatrzenia akt sprawy. W związku z powyższym uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania wg norm przepisanych prawem. Uzasadniając wskazane zarzuty, podkreślono, że samo pozwolenie wodnoprawne nie jest wystarczające do zrealizowania dopuszczonym w nim prac ewentualnie ingerujących w stosunki wodne czy środowisko. Dopiero decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będzie pozwalała inwestorowi na wykonanie poszczególnych prac, w tym również opisanych w decyzji wodnoprawnej. Podnoszenie tym samym przez Sąd argumentów odnoszących się do innej, nie wydanej jeszcze, decyzji należy uznać za bezpodstawne. Organ zwrócił także uwagę, iż nie miał możliwości zapoznania się z argumentami skarżącego, zawartymi we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ nie został mu on przesłany przez Sąd I instancji. W odpowiedzi na zażalenie M. Z., podzielając stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o jego oddalenie. Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. uczestnik postępowania R. B. wniósł o oddalenie zażalenia. Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. Dyrektor Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z wskazanego przepisu wynika, że wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy. Strona skarżąca dążąc do wstrzymania wykonania decyzji musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien ocenić zarówno wniosek strony skarżącej, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia, bądź też braku wystąpienia, przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże należy mieć przy tym na uwadze, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na składającym wniosek. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa we wskazanym wyżej przepisie i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do przedmiotu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie należy wskazać, iż pozwolenie wodnoprawne jest elementem procesu uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jako element wniosku o wydanie takiej decyzji jest niejako dokumentem wstępnym w stosunku do tej decyzji, na co trafnie zwrócono uwagę w zażaleniu. Jednakże skutki jakie może pociągać za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza w kontekście art. 31 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (zakaz wyeliminowania tego rodzaju decyzji z obrotu prawnego, a więc zakaz przywrócenia stanu poprzedniego), przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru decyzji wodnoprawnej, może uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego zasadność decyzji wodnoprawnej, z uwagi na nałożenie na podmiot wnioskujący obowiązku wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych – tak jak w niniejszej sprawie wylotów wód opadowych, zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, urządzeń oczyszczających - co może wpłynąć w istotny sposób na środowisko. Doprowadzenie w tym zakresie do stanu pierwotnego może się okazać niemożliwe (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 171/13). Biorąc ponadto pod uwagę, iż w obecnym stanie faktycznym sprawy nie została wydana decyzja ZRID zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej, zasadnym było wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, iż stosownie do art. 209 P.p.s.a. wniosek o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 P.p.s.a., art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Nie ma podstaw do orzekania o zwrocie kosztów w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 P.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.