II OZ 594/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 318/14 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. D. i M. Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. 6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 318/14 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. D. i M. Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd wskazał, że pismem z 23 stycznia 2014 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego wydana decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym umożliwia inwestorowi wystąpienie o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, umożliwi inwestorowi doprowadzenie do nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw poprzez wybudowanie m.in. obiektów mostowych, przepustów, rowów. Ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, co pozbawi inwestora możliwości dokończenia m.in. obiektów mostowych, przepustów, rowów. Wykonanie w szczególności obiektów mostowych, przepustów, rowów spowoduje, że nie będzie możliwa ich rozbiórka i w konsekwencji doprowadzenie środowiska, w tym wodnego, i otoczenia do stanu pierwotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał art. 61 § 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") i wskazał, że procedurą wstrzymania może być objęty akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu - w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna, wydana w ramach zwykłego postępowania administracyjnego, co do zasady nie posiada takich cech. Decyzja ta jest jedynie warunkiem koniecznym niektórych późniejszych działań podmiotu, np. decyzja wodnoprawna jest wymagana dla dalszej realizacji zamierzeń budowlanych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero te późniejsze działania, a ściślej akty uzyskane w ich następstwie, mogą prowadzić do powstania sytuacji sprecyzowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że ustawodawca tworzy szereg różnego rodzaju procedur specjalnych, znacząco modyfikujących zwykłe postępowanie administracyjne. Przykładem w tym zakresie jest ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.). Skutki, jakie może pociągać za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru decyzji wodnoprawnej (mającej cechy decyzji wiążącej w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w istocie będące częścią składową tej decyzji) uzasadniają potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego zasadność decyzji wodnoprawnej. Decyzja wodnoprawna może nakładać na podmiot wnioskujący obowiązek wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych, np. studzienek kanalizacyjnych, rowów melioracyjnych, wjazdów (pod którymi znajdują się urządzenia wodne), z których korzystają osoby trzecie. Może więc wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów niż wnioskodawca. Zdaniem Sądu wykonanie zaskarżonej decyzji, przed zbadaniem jej legalności przez sąd administracyjny, może spowodować wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a, gdyż mogłoby spowodować znaczną szkodę i jednocześnie trudne do odwrócenia skutki. Sąd podzielił ocenę skarżącego, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wpłynąć w istotny sposób na środowisko. Wykonanie obiektów mostowych, przepustów, rowów może spowodować, że niemożliwym będzie doprowadzenie środowiska, w tym wodnego, i otoczenia do stanu pierwotnego. Na powyższe postanowienie uczestnik postępowania [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez wadliwe przyjęcie, że zaszły przesłanki do zawieszenia wykonania zaskarżonej decyzji; 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., tj. niewłaściwe zastosowanie tej normy poprzez wydanie postanowienia z pominięciem niektórych okoliczności sprawy, tj. brak wszechstronnego rozpatrzenia akt sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że samo pozwolenie wodnoprawne nie jest wystarczające do zrealizowania dopuszczonych w nim prac ewentualnie ingerujących w stosunki wodne czy środowisko. Dopiero decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będzie pozwalała inwestorowi na wykonanie poszczególnych prac, w tym również opisanych w decyzji wodnoprawnej. Podnoszenie tym samym przez Sąd argumentów odnoszących się do innej, nie wydanej jeszcze, decyzji należy uznać za bezpodstawne. Odpowiedzi na zażalenie złożyli: skarżący M. Z. i uczestnik postępowania R. B., wnosząc o oddalenie zażalenia. Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w nim podniesione. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skutki, jakie może pociągać za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza w kontekście art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zakaz wyeliminowania tego rodzaju decyzji z obrotu prawnego, a więc zakaz przywrócenia stanu poprzedniego), przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru decyzji wodnoprawnej, mogą uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego zasadność decyzji wodnoprawnej, z uwagi na nałożenie na podmiot wnioskujący obowiązku wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych, z których korzystają osoby trzecie. Może więc wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów niż inwestor (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 171/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że w każdej sytuacji, gdy zostanie złożony wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji, wniosek ten należy uwzględnić. Należy mieć bowiem na względzie, że uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Skarżący powinien wykazać spełnienie ww. przesłanek już we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, iż wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek strony nie zawiera argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Okoliczność uchylenia w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi o zaistnieniu przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. Za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie przemawia też argument, że w razie wykonania decyzji niemożliwe będzie doprowadzenie środowiska, w tym wodnego, i otoczenia do stanu pierwotnego. Skarżący nie wskazuje bowiem, w jaki sposób te zmiany w środowisku spowodują wystąpienie po jego stronie omawianych przesłanek. Podniesione przez skarżącego okoliczności nie pozwalają zatem na uznanie, iż w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodziłoby niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania zażaleniowego orzeka wojewódzki sąd administracyjny w orzeczeniu kończącym postępowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 5