II SA/Bd 1593/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2014r. sprawy ze skargi A. H. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia[...]: 1. orzekł o zwrocie nieruchomości będącej własnością Gminy [...], położonej w [...] oznaczonej geodezyjnie projektowanymi działkami nr 4/3 o pow. 0,8540 ha, nr 4/5 o pow. 0,9025 ha i nr 5/2 o pow. 0,0135 ha w obrębie 363, wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz: a. A. H. w udziale wynoszącym 12/48 części, b. A. R. w udziale wynoszącym 12/48 części, c. W. J. D. w udziale wynoszącym 6/48 części, d. B. Ł. w udziale wynoszącym 4/48 części, e. D. Ł. –B. w udziale wynoszącym 4/48 części, f. B. Ł. w udziale wynoszącym 4/48 części, g. D. K. w udziale wynoszącym 3/48 części i h. T. K. w udziale wynoszącym 3/48 części 2. jednocześnie stwierdził, że zwrot wymienionej nieruchomości następuje nieodpłatnie, 3. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej obecnie przy ul.`, oznaczonej jako działki nr 11 i nr 14. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] wskazał, że decyzją z [...] r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, wywłaszczono od J. K., Z. H., W. R., A. K., B. K. Ł., D. M. Ł.- B. i B. W. Ł., zabudowaną nieruchomość położoną w[...], o łącznej powierzchni 3.1350 ha, dla której urządzono księgę wieczystą nr[...]. Wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem w wysokości 1.190.009 zł., w związku z przeznaczeniem nieruchomości pod budowę Leśnego Parku [...] w [...], zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]r. O zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili poprzedni współwłaściciele oraz spadkobiercy byłych współwłaścicieli nieruchomości. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 4 marca 2004 r. z udziałem przedstawicieli wnioskodawców, Gminy [...] i Leśnego Parku[...], ustalono, że mimo upływu około 29 lat od momentu wywłaszczenia nieruchomości nie rozpoczęto na niej żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Działki nr 4/3, 4/5 i 5/2 są częściowo zabudowane zdewastowanymi obiektami dawnego browaru bydgoskiego, teren jest otwarty, niezagospodarowany, porośnięty pojedynczymi drzewami, działka nr 11 w znacznej części ogrodzona i użytkowana jako padok dla koni, pozostały teren porośnięty drzewami i krzewami, natomiast działka nr 14 to teren nieużytkowany, porośnięty drzewami i krzewami. Wobec powyższego uznać należy, że zachodzą, przewidziane art. 136 ust. 3 i art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") przesłanki uzasadniające zwrot części nieruchomości oznaczonej działkami nr 4/3, 4/5 i 5/2. Orzekając o zwrocie, trzeba jednak mieć na uwadze treść art. 140 u.g.n., zgodnie z którym przy zwrocie nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca właścicielowi wypłacone zwaloryzowane odszkodowanie. Odszkodowanie to podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu w razie stwierdzenia, że nieruchomość uległa zmianie na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie wartość zwaloryzowanego odszkodowania należnego Gminie jest mniejsza od kwoty określającej stopień zmniejszenia wartości powyższych działek, dlatego organ orzekł o nieodpłatnym zwrocie tej części wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma natomiast podstaw prawnych do orzeczenia o zwrocie działek o numerach 11 i 14. Na podstawie decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] zostały one obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz Leśnego Parku [...]. Prawo to wpisano do księgi wieczystej w dniu 15 lutego 1993 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji zgodnie z art.229 u.g.n. byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Od powyżej decyzji odwołanie wnieśli Prezydent Miasta [...] oraz W. D., B. Ł., A. H., M. R. Prezydent Miasta [...] kwestionował zaskarżoną decyzję w części dotyczącej orzeczenia, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie. Domagał się uchylenia decyzji w tej części i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazał przy tym. że organ błędnie ocenił stan oraz wartość nieruchomości w dniu wywłaszczenia, co w konsekwencji niezasadnie doprowadziło do nieodpłatnego zwrotu działek nr 4/3, nr 4/5 i nr 5/2. Pozostali odwołujący się zaskarżyli decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej punktu 3 rozstrzygającego o umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działki nr 11 i 14, podnosząc, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz Leśnego Parku [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej dopiero po złożeniu w dniu 28 grudnia 1992 r. wniosku o zwrot omawianej nieruchomości. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli chodzi o umorzenie postępowania w sprawie działek o numerach 11 i 14, to organ I instancji orzekł zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 229 u.g.n. Ustalenia faktyczne dotyczące tych działek wypełniają bowiem dyspozycję powołanego przepisu, co przesądza o wygaśnięciu prawa do zwrotu, a w konsekwencji o obowiązku umorzenia postępowania w stosunku do tej części nieruchomości. Na uwzględnienie zasługuje natomiast odwołanie Prezydenta Miasta [...]. Zdaniem organ II instancji sprawa rozliczenia odszkodowania za zwracane działki wymaga bowiem ponownego rozpatrzenia. Błędne założenia i sporne ustalenia wynikające z operatu szacunkowego, będącego podstawą decyzji Prezydenta Miasta[...], wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części, co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli A. H. i M. R., zaskarżając decyzję Wojewody [...] w części rozstrzygnięcia dotyczącego działek nr 11 i nr 14. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego działek nr 11 i nr 14., zarzucając naruszenie art.229 u.g.n., w zw. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. i w związku z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a w zw. z art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zdaniem skarżących naruszenie powołanych przepisów polegało na niedokonaniu zwrotu działek nr 11 i 14 w wyniku bezzasadnego powołania się na wyłączenie przewidziane w art.229 u.g.n. W sprawie w ogóle nie rozważono i nie uwzględniono, że uwłaszczenie tymi działkami nastąpiło z oczywistym naruszeniem praw osób trzecich, gdyż nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste, mimo że przed zakończeniem postępowania uwłaszczeniowego osoby uprawnione złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie zgadzając się w szczególności z zarzutem naruszenia art. 229 u.g.n. Jest to norma o charakterze intertemporalnym. Odnosi się ona do sytuacji zastanej w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. W art. 233 u.g.n. ustawodawca przyjął zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i postanowił, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż działkami nr 11 i 14 rozporządzono przed 1 stycznia 1998r, w sposób określony w art. 229 u.g.n., tj. oddano je w użytkowanie wieczyste decyzją Zarządu Miasta [...] z dnia 29 lipca 1992 r. W związku z tym roszczenie o zwrot nieruchomości w tej części nie przysługuje właścicielom, czy ich następcom prawnym, choćby były spełnione przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 153/09 oddalił skargę A. H. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku wniesionej przez A. H. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. uchylił ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie w pełni odpowiada wymogom art. 141 § p.p.s.a., gdyż nie zawiera rzetelnego wyjaśnienia podstawy podjętego orzeczenia. WSA w Bydgoszczy nie wyjaśnił bowiem, dlaczego przedmiotem swych rozważań uczynił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w całości, a przy tym ocenił jej legalność wyłącznie z punktu widzenia podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta [...] w zakresie odnoszącym się jedynie do działek nr 4/3, nr 4/5 i nr 5/2. NSA zauważył, że osnowa decyzji Prezydenta [...] składała się z 3 punktów. Punkt 1 i 2 dotyczył zwrotu, na podstawie art.136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. wymienionych już działek, natomiast pkt. 3 rozstrzygał odrębną kwestie, a mianowicie umorzenia, na podstawie art. 229 u.g.n., postępowania w sprawie zwrotu działek nr 11 i 14. Powyższa decyzja zawierała zatem dwa różne rozstrzygnięcia, które w istocie mogły być przedmiotem samodzielnych decyzji z uwagi na odmienny przedmiot rozstrzygnięcia i ich podstawę prawną. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] w całości, przyznając jednocześnie, że rozstrzygnięcie objęte punktem 3 tej decyzji było prawidłowe, gdyż spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania w tym zakresie. Do sygnalizowanych kwestii Sąd I instancji nie odniósł się w pisemnych motywach swego wyroku i nie wyjaśnił dlaczego uznał, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia[...] także w punkcie 3 było zgodne z prawem. NSA wskazując na art. 134 § 1 p.p.s.a. podniósł, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone, ponieważ w tym zakresie nie dochodzi do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie do WSA w Bydgoszczy w sposób jednoznaczny wynika, że dotyczyła ona tylko rozstrzygnięcia organu w zakresie dotyczącym działek nr 11 i nr 14. W pozostałym zakresie skarżący w ogóle nie kwestionowali decyzji Wojewody[...]. Sąd I instancji przekroczył zatem granice sprawy sądowoadministracyjnej, co w świetle art.134 § 1 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011 r. zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia[...]. Wniesiona na tą decyzję skarga została oddalona przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wobec umorzenia postępowania toczącego się w związku z wniesioną skargą kasacyjną, ww. wyrok WSA stał się prawomocny w dniu 13 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy przede wszystkim zaznaczyć, że stosownie do wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10, w niniejszym postępowaniu Sąd rozstrzyga jedynie o tej części decyzji Wojewody[...], która dotyczy pkt 3 decyzji Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] tj. dotyczy kwestii umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu działek nr 11 i nr 14. Uznając, że należy umorzyć postępowanie odnośnie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr 11 i nr 14 Prezydent Miasta T. powołał się na przepis art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (tj. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Istotne zatem dla sprawy jest to, że decyzją z dnia [...] Zarząd Miasta [...] stwierdził nabycie przez Leśny Park [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w [...] obejmującej między innymi działki nr 11 i 14. Decyzja ta w momencie wydawania rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta [...], jak też w momencie wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody, była decyzją ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym i jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 27 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 73/10) organ orzekający w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mógł kwestionować zasadności decyzji uwłaszczeniowej. W tej sytuacji, skoro ww. decyzja Zarządu Miasta [...] została wydana przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami – zachodzi określona w art. 229 u.g.n. przeszkoda do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji, skoro zachodzi merytoryczna przeszkoda do zwrotu nieruchomości, organ winien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę tj. odmówić zwrotu nieruchomości - działek nr 11 i 14. Przez samo zaistnienie takiej merytorycznej przeszkody do uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości sprawa o zwrot nieruchomości nie stała się bezprzedmiotowa, nie było zatem przesłanki do umorzenia postępowania odnośnie działek nr 11 i 14. Zachodziła zatem potrzeba uchylenia tego rozstrzygnięcia, jak uczynił to Wojewoda w zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. Tym niemniej należy wskazać, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym i stosownie do art. 138 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej decyzji) może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał w żaden sposób, co jeszcze wymaga wyjaśnienia odnośnie istnienia przeszkody prawnej w zwrocie działek nr 11 i 14. Z akt sprawy nie wynika, aby konieczne było jakiekolwiek uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w tym względzie. Wojewoda winien zatem nie tylko uchylić decyzję organu pierwszej instancji, ale także we własnym zakresie orzec o odmowie zwrotu nieruchomości – działek nr 11 i 14. Powyższe przemawiałoby za uchyleniem zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania (art. 138 § 3 k.p.a.) które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym niemniej należy mieć na względzie, że stosownie do art. 134 § 2 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W momencie orzekania w niniejszej sprawie Sąd musiał mieć zatem na względzie, że doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] i to poprzez stwierdzenie jej nieważności, a więc ze skutkiem ex tunc. Uchylenie decyzji Wojewody oznaczałoby niekorzystne dla strony wydłużenie postępowania, w sytuacji, kiedy organ pierwszej instancji w obecnym stanie prawnym jest już zobowiązany uwzględnić fakt stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...]r. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.