II OSK 143/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 574/14 w sprawie ze skargi M. O., K. M. i J. J. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. nr II SA/Kr 842/09 przez Starostę Nowotarskiego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. O., K. M. i J. J. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 przez Starostę N. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. M. O., K. M. i J. J. wnieśli skargę "na bezczynność Starosty N. w zakresie niewykonania przez Starostę N. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24.08.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09". Skarżący domagali się zobowiązania Starosty N. do bezzwłocznego wykonania wskazanego orzeczenia sądowego w zakresie przywrócenia operatu ewidencji gruntów, jaki obowiązywał przed datą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów w L. oraz do złożenia ostrzeżeń do ksiąg wieczystych. Alternatywnie skarżący wnieśli o uznanie skargi złożonej na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. i o wymierzenie Staroście N. grzywny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący składali bez skutku wezwania i pisma do Starosty N. o wykonanie wyroku i przywrócenie starego operatu gruntów obowiązującego do czasu zatwierdzenia scalenia gruntów. W świetle prawomocnego wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. zdaniem skarżących nie było podstaw do utrzymywania nieaktualnego operatu ewidencyjnego. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przez skarżących. Starosta podniósł, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych oraz podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów. Operat ewidencji gruntów i budynków obrębu L., zaktualizowany w oparciu o operat scalenia i wymiany gruntów wsi L., został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. w dniu 15 marca 2011 r. Starosta podniósł, że zamknięcie ksiąg wieczystych dla nieruchomości według oznaczeń sprzed scalenia, objęcie w posiadanie wydzielonych nieruchomości oraz następczy obrót nimi stoją na przeszkodzie przywróceniu stanu prawnego istniejącego przed scaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, wskazał, że sprawa dotyczy niewykonania prawomocnego wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L. w gminie L. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że wyrok ten przesądził kwestię właściwości organów w postępowaniu scaleniowym. Zgodnie z nim postępowanie scaleniowe wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012, poz. 803 ze zm.) powinien dalej prowadzić wójt, burmistrz lub prezydent miasta w I instancji oraz samorządowe kolegium odwoławcze w II instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarżący zarzucili niewykonanie przedmiotowego wyroku niewłaściwemu organowi. Organem właściwym do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie jest Wójt Gminy N.. Ponadto skarżący utożsamiają wykonanie wyroku z usunięciem jego konsekwencji. Jeżeli ktokolwiek ze skarżących w swojej indywidualnej sprawie związanej ze złożonym wnioskiem dotyczącym postępowania administracyjnego, do prowadzenia którego właściwy jest Starostwa N., chce zaskarżyć bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, to musi uczynić to w trybie art. 149 P.p.s.a. Z treści skargi wynika wprost i bez wątpliwości podstawa prawna żądania wymierzenia Staroście N. grzywny - art. 154 P.p.s.a. Skarga taka jako skierowana wobec niewłaściwego organu podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący K. M. zarzucił naruszenie art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r., poz. 700), art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 2, art. 154 § 1, § 2 i § 6 oraz art. 151 P.p.s.a., a także art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., Nr 1647) oraz art. 27 K.p.a. Skarżący podniósł, że właściwym do rozpoznania sprawy i wykonania wyroku jest Starosta N., a nie Wójt Gminy N. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy złożona skarga jest skargą na bezczynność, czy na niewykonanie wyroku, a także nie ustalił jaką skargę złożyli poszczególni skarżący (czy są to skargi tożsame) i czego w istocie żądają. W skardze obok argumentacji dotyczącej niewykonania wyroku przytoczono argumentację dotyczącą bezczynności. Sąd jako niezwiązany podstawą prawną wskazaną w skardze winien sprawdzić czy intencją strony było złożenia skargi na bezczynność organu czy na niewykonanie wyroku. Sąd nie mógł oprzeć się jedynie na piśmie pełnomocnika, albowiem reprezentował on tylko jednego ze skarżących. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz o zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 22 grudnia 2014 r. pełnomocnik J. J. wniósł o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż powodem oddalenia skargi było stwierdzenie, że skarżący wnieśli skargę na podstawie art. 154 P.p.s.a., której przedmiotem było niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 przez Starostę N., podczas gdy Starosta N. nie jest organem właściwym do dalszego prowadzenia postępowania scaleniowego, gdyż organem właściwym w tej sprawie jest Wójt Gminy N. To stanowisko słusznie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 209/14 rozstrzygnięty został spór o właściwość między Starostą N. a Wójtem Gminy N. w ten sposób, że organem właściwym do załatwienia sprawy scaleniowej, po uchyleniu poprzednich decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2006 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2008 r. jest Starosta N. W uzasadnieniu tego postanowienia przyjęto, że w wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. nie przesądzono, iż organem właściwym do dalszego prowadzenia sprawy jest Wójt Gminy N., ponieważ rozważania Sądu dotyczyły tego, jakie organy były właściwe do wydania zaskarżonych decyzji, a ponadto na skutek zmiany ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157), która weszła w życie od dnia 16 października 2013 r., organem właściwym w tych sprawach jest starosta w pierwszej instancji, a organem wyższego stopnia (organem II Instancji) jest wojewoda. Oznacza to, że organem właściwym do wykonania wyroku w postępowaniu scaleniowym jest Starosta N. Nie było więc zasadne oddalenie skargi na tej podstawie, że została skierowana przeciwko organowi, który nie jest organem właściwym do załatwienia tej sprawy w postępowaniu scaleniowym. Z tego względu trafny jest zarzut naruszenia art. 154 i 151 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej słusznie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny co jest przedmiotem skargi, czym naruszył art. 3 §1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 151 P.p.s.a. Jakkolwiek w skardze użyte zostało określenie, że jest to "skarga na bezczynność Starosty N. w zakresie niewykonania przez Starostę N. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09" i wskazano w niej art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a., to jednak treść tej skargi jednoznacznie wskazywała, iż przedmiotem żądania jest zobowiązanie Starosty N. do "przywrócenia operatu ewidencji gruntów jaki obowiązywał przed datą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów w L. oraz zgłoszenia ostrzeżeń do ksiąg wieczystych zgodnie z treścią wyroku". Również w licznych pismach kierowanych do organów, które zostały dołączone do akt sprawy oraz w toku postępowania eksponowano to, że na skutek uchylenia decyzji wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., wyrok ten powinien być wykonany przez Starostę N. w ten sposób, że Starosta dokona zmian w ewidencji gruntów i przywróci stan poprzedni. Co do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia "Z treści skargi i innych pism zgromadzonych w aktach sprawy wynika natomiast, że skarżący utożsamiają "wykonanie" tego wyroku z usunięciem jego konsekwencji", aby następnie stwierdzić, że "W niniejszej sprawie z treści skargi wynika wprost i bez wątpliwości podstawa prawna żądania wymierzenia Staroście N. grzywny – jest to skarga na niewykonanie wyroku wniesiona w trybie art. 154 P.p.s.a.". Takie rozpoznanie sprawy słusznie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Z uwagi na sposób sformułowania skargi, a w szczególności z uwagi na zawarte w niej żądanie zobowiązania Starosty N. do dokonania zmian w ewidencji gruntów, konieczne było rozważenie czy nie jest to skarga (skargi) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach o dokonanie zmian w ewidencji gruntów. Istota żądań skarżących sprowadzała się do tego, że ich zdaniem Starosta N. jest bezczynny, ponieważ nie załatwia tych spraw, a nie sprawy w postępowaniu scaleniowy. Według skarżących Starosta N., po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 powinien dokonać zmian w ewidencji gruntów i przywrócić stan poprzedni, a skoro tego nie załatwił jest w bezczynności i taki stan rzeczy, zdaniem skarżących, oznacza niewykonanie tego wyroku. Pomimo więc, że skarżący wskazują jako podstawę skargi art. 154 P.p.s.a. i bezczynność Starosty N. w zakresie niewykonania wyroku, z uwagi na istotę ich żądania należało wyjaśnić, czy zostało wszczęte i toczy się postępowanie w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów dotyczące poszczególnych nieruchomości, czy skarżący kwestionowali bezczynność organu w tych postępowaniach w drodze zażaleń. Na tym etapie postępowania sądowego należy jedynie wskazać, że zmiany w ewidencji gruntów dotyczą poszczególnych nieruchomości, a więc także ocena interesu prawnego uzasadniającego udział w sprawie w charakterze strony jest związana z określoną nieruchomością. Nie może mieć również znaczenia to, czy są podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów. Jeżeli nie ma podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów, a z żądaniem dokonania zmiany występuje strona, organ załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej, którą odmawia dokonania zmian. Do zadań starosty należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków dla obszaru powiatu (art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2015 r., poz. 520). W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić i rozważyć, czy każdy ze skarżących nie wniósł odrębnej skargi, które zostały zamieszczone w jednym piśmie, które są skargami na bezczynność Starosty N. (na przewlekłe prowadzenie postępowania) w sprawach, których przedmiotem jest dokonanie zmian w ewidencji gruntów, czy postępowanie w tych sprawach zostało wszczęte, czy został wyczerpany środek zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustawionego w ramach prawa pomocy orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.