II SA/Kr 382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda Renata Czeluśniak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. P. i R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...] (znak: [...]) wydaną po wznowieniu postępowania na wniosek B. i R. P., współwłaścicieli działki nr [...] w m. M., gm. M., odmówił uchylenia swojej własnej decyzji ostatecznej z dnia 6 listopada 2012 r. nr [...] (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L. K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek samochodowej diagnostyki komputerowej wraz z usuwaniem usterek oraz wymianą ogumienia wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, elektryczną, budową zjazdu publicznego, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych wraz z budową odwodnienia dróg wewnętrznych i miejsc postojowych (kanalizacja deszczowa) do zbiornika na wody opadowe, na działkach nr : [...], [...] w m. M., gm. M.". W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż postanowieniem z dnia 11 października 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji, jednakże nie potwierdziło ono zaistnienia przesłanki wznowienia, na którą powołali się skarżący, tj. braku ich udziału jako stron w ww. postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wskutek niewłaściwie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji. Starosta wyjaśnił, iż stwierdził on zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Organ powołał się w szczególności na treść decyzji Wójta Gminy z dnia 5 kwietnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: [...]), w której stwierdzono, iż ze względu na niewielką skalę inwestycji, jej rodzaj, lokalizację oraz rozwiązania chroniące środowisko nie przewiduje się jej ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie emisji hałasu, substancji i energii do środowiska, uciążliwości związane z hałasem ustąpią z chwilą zakończenia budowy a negatywne oddziaływanie warsztatu zamknie się w granicach działki inwestora. Podniósł, że nie odniósł się przy tym do zarzucanej przez skarżących wadliwości tej decyzji, gdyż nie posiada uprawnień do jej weryfikacji. Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał numery działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji tj. [...], [...], [...]. Starosta zwrócił także uwagę na niewłaściwe określenie we wniosku działki skarżących jako "sąsiadującej" z nieruchomością inwestora, podczas gdy z mapy wynika, iż pomiędzy nieruchomościami skarżących i inwestora znajdują się jeszcze dwie inne działki. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty do Wojewody [...] wnieśli B. i R. P. wnosząc o jej uchylenie i zmianę poprzez uchylenie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z 6 listopada 2012 r. lub ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucili organowi błędną wykładnię pojęcia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę poprzez przyjęcie, iż nie byli oni stronami przedmiotowego postępowania, ponieważ nieruchomość będąca ich współwłasnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). W szczególności wskazano na fakt, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie sąsiadowania nie sprowadza się tylko do bezpośredniego graniczenia, lecz należy je rozumieć szerzej jako pozostawanie w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczy, a zatem określenie przez nich ich nieruchomości jako sąsiadujących z planowaną inwestycją było zasadne. Ponadto zdaniem skarżących przy ustalania obszaru oddziaływania organ ograniczył się wyłącznie do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym pominął liczne przepisy odrębne ograniczające zagospodarowanie terenu wokół inwestycji. Skarżący podnieśli, iż planowana przez inwestora działalność będzie źródłem uciążliwości (w postaci hałasu i wibracji) wykraczających poza granice jego działki, a także stworzy zagrożenie dla środowiska w związku z magazynowaniem odpadów (w tym odpadów powstałych z eliminacji wycieków) na terenie zakładu do czasu ich odbioru przez wyspecjalizowaną firmę. Zwrócono również uwagę na fakt, iż inwestycja znajduje się na terenie otuliny Dłubińskiego Parku Krajobrazowego, co zagraża jego walorom przyrodniczym. Przytoczono w tym kontekście fragment wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. (sygn. II SA/Gd 421/12), w którym sąd stwierdził, że jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących, Starosta nie wyjaśnił wszechstronnie okoliczności sprawy, ponieważ ograniczył się do oświadczenia o stwierdzeniu zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przedstawiwszy żadnych argumentów świadczących o tym, że przed wydaniem decyzji dokonał on samodzielnej weryfikacji projektu. W ocenie skarżących projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ klasyfikowana jako "usługowa" planowana działalność inwestora – ze względu na znaczny stopień uciążliwości – nie mieści się ani w zakresie podstawowego, ani dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Przejawami znacznego stopnia uciążliwości jest zaś emisja hałasu i wibracji wykraczająca poza granice działki (przy najwyższym dopuszczalnym poziomie hałasu 50 db) oraz sposób magazynowania odpadów, co – zdaniem skarżących – jest sprzeczne z § 7 ust 2 pkt 1 i 3 oraz ust. 4. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O zaniechaniu przez Starostę samodzielnej weryfikacji projektu – w opinii skarżących świadczyło również załączenie przez niego do akt sprawy zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 2 listopada 2011 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść w zakresie spełniania przez inwestycję warunków techniczno-budowlanych skarżący kwestionowali. Skarżący zarzucili ponadto organowi, iż nie uzasadnił on w sposób wyczerpujący przesłanek, jakimi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy oraz nie ustosunkował się do ich twierdzeń podnoszonych w kolejnych pismach. Wojewoda decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy pozwalający na wyjaśnienie zarzutów zgłaszanych przez skarżących. Organ II instancji podtrzymał tym samym stanowisko organu I instancji, iż B. i R. P. nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę, ponieważ działka będąca ich współwłasnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu odwoławczego brak jest możliwości wskazania konkretnych przepisów odrębnych ograniczających zagospodarowanie terenu działki skarżących o nr [...]. W odniesieniu do zarzutów dotyczących zagrożenia dla środowiska Wojewoda uznał je za ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami. Ponadto podkreślił on, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została po wcześniejszym uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. i jest ona wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, jakim jest Starosta. Na powyższą decyzję B. P. i R. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżący nie byli stronami przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę, ponieważ ich działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumenty przedstawione uprzednio w odwołaniu. Zakwestionowali ponadto decyzję Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdził on brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżących, Wójt pominął fakt, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 76 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określonych rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego, rolniczego lub środków transportu inne niż wymienione w pkt 17-19 i 46, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów, należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko, a zatem mogą wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podnieśli, iż ustalając krąg stron w postępowaniu na budowę należy posiłkowo stosować art. 28 § 2 k.p.a. W konkluzji wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego. Uczestnik L. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub dokonywaniu danej czynności nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga dotyczy legalności wydania przez Wojewodę w trybie wznowienia postępowania decyzji o odmowie uchylenia swojej własnej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oznacza to, że kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, poz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 wspomnianej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla uzyskania statusu strony niezbędne jest zatem istnienie konkretnego przepisu prawa materialnego przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 28 k.p.a., na który przy określeniu stron postępowania posiłkowo powołali się skarżący. Zgodnie z utrwalonym poglądem w doktrynie i orzecznictwie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem lex specialis względem art. 28 k.p.a, wyłączając tym samym ten przepis w odniesieniu do ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy administracji przeprowadziły analizę wystarczającą do przyjęcia, iż działka, której współwłaścicielami są skarżący, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazać należy, że starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę po uprzedniej weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z wymaganiami ochrony środowiska, tj. decyzją wójta o środowiskowych uwarunkowaniach. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego – uchwała [...] Rady Gminy w [...] z dnia 31 maja 2006 r. przewiduje jako "przeznaczenie dopuszczalne" możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń usług komercyjnych. Jako taki obiekt należy zakwalifikować warsztat samochodowy. Sąd nie podziela poglądu skarżących, iż działalność usługowa w zakresie diagnostyki samochodowej wykracza poza zakres przeznaczenia dopuszczalnego terenu, z uwagi na wiążący się z nią znaczny stopień uciążliwości w postaci hałasu i wibracji wykraczających poza granice działki inwestora. Zwrócić trzeba bowiem uwagę na fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.. Organy wykluczyły możliwość występowania nadmiernego poziomu hałasu. Podkreślono także, że uciążliwości związane z hałasem ustąpią wraz z zakończeniem budowy oraz że negatywne oddziaływanie warsztatu zamknie się na terenie działki inwestora. Ogólnikowe, nieprecyzyjne i niczym nie poparte twierdzenia skarżących o potencjalnym uciążliwym hałasie oraz wibracjach przekraczających granice działki inwestora, czy też negatywnym oddziaływaniu na środowisko poprzez zaplanowany sposób magazynowania odpadów nie są wystarczające do zakwestionowania rezultatów rzetelnie przeprowadzonych – zdaniem sądu – działań organów. W celu ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji organy przeanalizowały: udzielone pozwolenie na budowę w powyższym aspekcie, zatwierdzony projekt budowlany, w tym przede wszystkim plan zagospodarowania działki, rozwiązania technologiczne oraz raport oddziaływania na środowisko. Wskazały na podstawie raportu oddziaływania na środowisko oraz przyjętych rozwiązań projektowych, zatwierdzonych w projekcie budowlanym, z jakich względów uznały, że planowana gospodarka odpadami, gospodarka wodno-ściekowa, emisja hałasu nie będą oddziaływać na działkę skarżących (przy uwzględnieniu rodzaju inwestycji i jej odległości do granicy ich działki). Rację mają skarżący, że każde oddziaływanie inwestycji na nieruchomości, w tym nie tylko bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale i leżące w strefie jej oddziaływania, muszą być uwzględnione na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Istotne jest jednak, że sami skarżący nie potrafili wskazać, z czego ma wynikać – wbrew wskazanym przez organy okolicznościom - że hałas i wibracje związane z inwestycją wykroczą poza ustalony przez organy obszar oddziaływania, a sposób magazynowania odpadów wpłynie negatywnie na środowisko. Nie wskazali jednak przede wszystkim, w jaki sposób inwestycja ta wpłynie na ograniczenie lub utrudnienie w zagospodarowaniu i dotychczasowym (czy ewentualnie planowanym w przyszłości) wykorzystaniu ich nieruchomości, uwzględniając jej położenie i zagospodarowanie, jak również odległość od działki inwestora. Poza sporem pozostaje, iż nieruchomość skarżących pomimo oddzielenia dwoma działkami ewidencyjnymi pozostaje w nieodległym (ok. 23 m od granicy działek) sąsiedztwie działki, na której przeprowadzona ma zostać inwestycja. Jednakże brak przepisu prawa materialnego, który wskazywałby, iż nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania ww. obiektu budowlanego. Sąd podziela stanowisko organów, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy aby uznać, że przepisy prawa materialnego wprowadziły dla skarżących jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z ich nieruchomości właśnie ze względu na przedmiotową inwestycję. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego, ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. We wszystkich ustawowych przesłankach wznowienia, kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wówczas bowiem postępowanie inicjowane jest wyłącznie na wniosek. Podmiot, który żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na tej właśnie podstawie, musi wykazać, iż posiadał przymiot strony postępowania i bez własnej winy w postępowaniu tym nie brał udziału. Ponieważ skarżący nie wykazali powyższego, organy prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.