II GSK 2584/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. F. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 164/14 w sprawie ze skargi O. F. Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [a] r. nr [a] w przedmiocie udzielenia interpretacji w sprawie opłat za prawo do dysponowania częstotliwością 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz O. F. Spółki z o.o. w K. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 164/14 oddalił skargę [a] [a] Sp. z o.o. w [a] na decyzję [a] [a] [a] [a] z dnia [a] r. w przedmiocie udzielenia interpretacji odnośnie obowiązku wnoszenia opłat za prawo do dysponowania częstotliwością. W [a] r. skarżąca wniosła do [a] UKE o wydanie interpretacji w zakresie podstawy uiszczania opłat telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 185 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej jako: u.p.t.). W podsumowaniu uzasadnienia złożonego wniosku wskazała, że decyzja o rezerwacji częstotliwości, jako decyzja administracyjna w sposób ostateczny i kompletny reguluje wszystkie kwestie związane z dysponowaniem częstotliwością (także te finansowe), a co za tym idzie, późniejsza zmiana lokalizacji stacji, na którą udzielono zezwolenia w tymczasowym pozwoleniu radiowym, nie może zmienić wysokości opłaty. W jej ocenie zmianę tę może wywołać dopiero nowa decyzja o rezerwacji częstotliwości. Decyzją z dnia [a] r. Prezes UKE udzielił skarżącej żądanej przez nią interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej i podał, że: 1. Uprawnieniem, z którym wiąże się obowiązek uiszczania opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością, o której mowa w art. 185 ust. 1 u.p.t., jest rezerwacja częstotliwości, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3 poniżej. 2. W przypadku, gdy podmiot nie posiada rezerwacji częstotliwości, ale uzyskał prawo do ich wykorzystywania w pozwoleniu radiowym, podstawą naliczenia wyżej wymienionej opłaty jest to pozwolenie radiowe, zgodnie z art. 185 ust. 3 u.p.t. 3. W przypadku, w którym podmiot posiada rezerwację określonych częstotliwości wraz z określonymi warunkami ich wykorzystania oraz pozwolenie radiowe dotyczące tych częstotliwości, ale określające inne niż rezerwacja tych częstotliwości warunki ich wykorzystywania, wówczas podmiot ten zobowiązany jest do: uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 u.p.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwości wynikającego z ww. rezerwacji częstotliwości, oraz jednocześnie do uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 u.p.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości wynikającego z ww. pozwolenia radiowego. Rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że przesłanką powstania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej za prawo do wykorzystywania częstotliwości na podstawie art. 185 ust. 3 u.p.t. jest brak posiadania rezerwacji częstotliwości w stosunku do tych częstotliwości. Zauważył, że znajdujący się w tym przepisie zwrot: "Podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości" dotyczy jedynie podmiotów, które nie dysponują konkretnymi częstotliwościami na podstawie rezerwacji częstotliwości, natomiast posiadają uprawnienie do ich wykorzystywania na podstawie pozwolenia radiowego. W opisanym powyżej przypadku za kluczowe uznał to, że podmiot posiada dwa uprawnienia do dysponowania i wykorzystywania częstotliwości na odmienne warunki wykorzystania częstotliwości. Posiadanie przez podmiot rezerwacji częstotliwości na odmienne warunki jej wykorzystania niż warunki określone na mocy pozwolenia radiowego prowadzi do naliczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 u.p.t. wobec tego podmiotu. W takim przypadku podmiot jest uprawniony do korzystania z częstotliwości na dwa różne sposoby, czyli z zgodnie z warunkami wykorzystania częstotliwości na mocy pozwolenia radiowego (z jednej strony) i zgodnie z warunkami wykorzystania częstotliwości na mocy rezerwacji częstotliwości (z drugiej strony). Prezes UKE wyjaśnił, że jest to związane z zasadą (dotyczącą m.in. rozpowszechniania analogowego sygnału radiofonicznego), że rezerwacja częstotliwości zawiera nie tylko określenie przyznanych częstotliwości, ale także określenie warunków ich wykorzystywania (art. 115 u.p.t.). W ocenie organu odwoławczego podmiot posiadający rezerwację uzyskuje prawo do dysponowania częstotliwością na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych, lecz tylko, co do zasady, takich pozwoleń, których warunki odpowiadają warunkom wykorzystywania określonym w rezerwacji częstotliwości. Zatem uprawnienie do uzyskania pozwoleń radiowych na podstawie rezerwacji częstotliwości dotyczyć będzie jedynie takich pozwoleń radiowych, w których prawo do wykorzystywania częstotliwości dotyczyć będzie częstotliwości objętych rezerwacją częstotliwości, a warunki wykorzystywania częstotliwości określone zostały w sposób zgodny z tą rezerwacją. Natomiast w przypadku pozwolenia tymczasowego wnioskodawca może uzyskać pozwolenie radiowe na inne iż określone w rezerwacji warunki wykorzystania częstotliwości czyli: na inną lokalizację, inną moc promieniowaną czy polaryzację, inną wysokość zawieszenia anteny, czy też inny obszar wykorzystania częstotliwości. Wówczas takie pozwolenie nie jest związane z wydaną wcześniej rezerwacją częstotliwości. Odnosząc się do przywołanej przez skarżącą nowelizacji art. 185 u.p.t. Prezes UKE wskazał, że nastąpiła ona jedynie w części, tj. nie znowelizowano art. 185 ust. 1 i ust. 3 u.p.t. i zauważył, że owa zmiana pozostaje bez wpływu na fakt, że skarżąca wraz z pozwoleniem tymczasowym uzyskuje prawo wykorzystywania częstotliwości na innych warunkach wykorzystania (tj. niejako obok rezerwacji częstotliwości) w tym np. na inny obszar jej wykorzystywania i zobowiązana jest do uiszczenia za to pozwolenie opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości. Wskazał, że ustawodawca ustawą z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie u.p.t. oraz niektórych innych ustaw zaproponował zmianę sposobu naliczania opłat, gdyż uznał, że to obszar wykorzystania częstotliwości oraz jego klasyfikacja jest najbardziej miarodajnym parametrem wyceny częstotliwości. Organ wskazał, że przepisy u.p.t. pozwalają na wydanie pozwolenia tymczasowego bez uprzedniego uzyskania przez podmiot decyzji rezerwacyjnej. Ponadto zwrócił uwagę, że pozwolenie tymczasowe nie wygasa, wraz z rezerwacją (zgodnie z art. 147 ust. 5 u.p.t.) tak jak pozostałe pozwolenia radiowe, gdyż pozwolenie tymczasowe nie jest wydawane w oparciu o rezerwację częstotliwości. W ocenie [a] UKE, jeżeli pozwolenie tymczasowe i rezerwacja częstotliwości dotyczą tych samych częstotliwości, lecz różnią się co do warunków ich wykorzystania tj. np. różnią się co do lokalizacji, obszaru wykorzystania częstotliwości, mocy promieniowanej, czy polaryzacji, to podmiot z nich upoważniony zobowiązany jest do uiszczenia dwóch opłat, obliczonych zgodnie ze stosownymi przepisami wykonawczymi do u.p.t. Sąd I instancji rozpoznający skargę na powyższe orzeczenie dokonując analizy przepisów u.p.t. co do zasady uznał, za prawidłową ich interpretację dokonaną przez organ. Wskazując, że podmiot posiadający rezerwację uzyskuje prawo do dysponowania częstotliwością na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych, lecz tylko takich pozwoleń, których warunki odpowiadają warunkom wykorzystywania określonym w rezerwacji częstotliwości. W wypadku pozwolenia tymczasowego wnioskodawca może uzyskać pozwolenie radiowe na inne niż określone w rezerwacji warunki wykorzystania częstotliwości, czyli: na inną lokalizację, inną moc promieniowaną, inną wysokość zawieszenia anteny, czy też inny obszar wykorzystania częstotliwości, co powoduje konieczność naliczenia stosownej opłaty telekomunikacyjnej. Podkreślił przy tym, iż stanowisko reprezentowane przez organ znajduje poparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1536/10. Przekładając treść powołanego wyroku na stan faktyczny sprawy w całości podzielił stanowisko [a] UKE, że posiadanie przez podmiot rezerwacji częstotliwości na odmienne warunki jej wykorzystania niż warunki określone na mocy pozwolenia radiowego prowadzi do naliczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 u.p.t. wobec tego podmiotu. Zdaniem Sądu, interpretacja dokonana przez [a] UKE zawiera szczegółowe wyjaśnienia dotyczące stosowania przez organ przepisów prawa odnoszących się do opłat telekomunikacyjnych. Podzielając w całości argumentację organu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła skarżąca, zarzucając: Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 185 ust. 1 i 3 u.p.t. przejawiającą się uznaniem, że w przypadku, w którym podmioty posiadają rezerwację określonej częstotliwości wraz z określonymi warunkami jej wykorzystywania wynikającą z decyzji rezerwacyjnej oraz pozwolenie radiowe dotyczące tej samej częstotliwości, ale określające inne niż decyzja rezerwacyjna warunki jej wykorzystywania, wówczas podmiot ten jest zobowiązany do: uiszczenia opłaty rocznej za prawo dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 u.p.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością wynikającego z ww. decyzji rezerwacyjnej oraz jednocześnie do uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art.185 ust. 3 u.p.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania wynikającego z ww. pozwolenia radiowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, w myśl którego podmiot posiadający decyzję o rezerwacji częstotliwości wraz z określonymi warunkami jej wykorzystywania oraz tzw. tymczasowe pozwolenie radiowe na tę samą częstotliwość, ale określające inne warunki jej wykorzystywania, jest zobowiązany do uiszczania opłaty rocznej za dysponowanie częstotliwością na podstawie decyzji o rezerwacji częstotliwości (art. 185 ust. 1) oraz opłaty rocznej za wykorzystywanie tej częstotliwości na podstawie pozwolenia radiowego (art. 185 ust. 3). Dokonana przez Sąd wykładnia art. 185 ust. 1 i 3 u.p.t., jak słusznie podniósł autor skargi kasacyjnej, jest błędna. Jej przyjęcie umożliwia ponowne pobranie opłaty rocznej z tytułu przyznanej wcześniej rezerwacji częstotliwości, co nie wynika ani z literalnego brzmienia tego przepisu, ani też z wykładni celowościowej czy systemowej. Na gruncie prawa krajowego obowiązek uiszczania opłat (jednorazowej, rocznej) regulują przepisy u.p.t. i jest to związane z uzyskaniem prawa do zagospodarowania zasobu rzadkiego, a konkretnie liczby dostępnych częstotliwości, natomiast na gruncie prawa unijnego – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności [a] (zwanej dyrektywą o zezwoleniach) - Dz.U.UE.L.2002.108.21; Dz.U.UE-sp.13-29-337; 2009-12-19 zm. Dz.U.UE.L.2009.337.37. Zgodnie z art. 185 u.p.t. podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością (ust. 1), z kolei podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza roczną opłatę, o której mowa w ust. 1 (ust. 3). Regulacja ta wskazuje więc na dwa źródła powstania obowiązku uiszczania opłat rocznych, pierwsze, to nabycie prawa do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości i drugie - uzyskanie prawa do wykorzystywania częstotliwości w tzw. pozwoleniu radiowym, pod warunkiem jednak, że wcześniej nie powstał obowiązek uiszczania opłaty rocznej z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości. Wyróżnienie dwóch źródeł powstania obowiązku uiszczania opłat rocznych jest możliwe dzięki wprowadzeniu do początkowej treść ust. 3 art. 185 u.p.t. zwrotu: "podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości", który sugeruje, że podmiot jest zwolniony z ponoszenia opłaty rocznej na podstawie ust. 3 art. 185 u.p.t., o ile posiada rezerwację częstotliwości. Odpowiada to celowi pobierania opłat i jest wyrazem wdrożenia do porządku krajowego postanowień dyrektywy o zezwoleniach. Zgodnie z art. 114 ust. 1 u.p.t. przez "rezerwację częstotliwości", należy rozumieć częstotliwości lub zasoby orbitalne, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji, przeniesiono uprawnienia do częstotliwości lub uprawnienia do dysponowania częstotliwościami na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Istotą rezerwacji częstotliwości jest więc przyznanie podmiotowi prawa do dysponowania częstotliwością z wyłączeniem innych podmiotów, a nie określenie "sposobu wykorzystania częstotliwości", na podstawie aktu administracyjnego. Decyzja o rezerwacji częstotliwości może określać warunki dysponowania częstotliwością (art. 146 u.p.t. w zw. z art. 115 ust. 1 u.p.t.), niemniej jednak nie jest to warunek konieczny dla wydania takiej decyzji i nie oznacza to, że za każdym razem, gdy dochodzi do ich zmiany w pozwoleniu radiowym, powstaje dodatkowy obowiązek uiszczania opłat rocznych na podstawie ust. 3 art. 185 u.p.t. Stosownie do przepisów rozdz. 2 działu VI tej ustawy, w tym art. 145 ust. 1, korzystanie z urządzeń radiowych nadawczych lub nadawczo – odbiorczych wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia radiowego, niezależnie od posiadanego przez ten podmiot prawa do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości. Z uwagi na wprowadzony w ustawie mechanizm przyznawania prawa do dysponowania/wykorzystywania częstotliwości ustawodawca w ust. 3 art. 185 u.p.t. wprowadził zastrzeżenie, o którym była mowa wyżej, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza możliwość wielokrotnego pobierania opłat rocznych za dysponowanie/wykorzystywanie tej samej częstotliwości. Innymi słowy uzyskanie pozwolenia radiowego przez podmiot posiadający rezerwację częstotliwości nie powinno generować dodatkowego obowiązku uiszczania opłaty rocznej. Takie rozumienie art. 185 ust. 1 i 3 u.p.t. wspiera również wykładnia prounijna. Zgodnie z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, który jest bezpośrednio skuteczny (wyrok TSUE z dnia 12 lipca 2012 r. w sprawie C – 55/11), nakładane przez Państwa Członkowskie opłaty za prawo użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji oraz prawo instalowania urządzeń na potrzeby podmiotów państwowych lub prywatnych powinno zapewnić optymalne wykorzystanie zasobów rzadkich. Państwa Członkowskie mają obowiązek wprowadzania opłat obiektywnie uzasadnionych, jawnych, niedyskryminujących i proporcjonalne stosownych do celu, jaki ma być osiągnięty, oraz uwzględniających cele określone w artykule 8 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej). Rekapitulując, zmiana warunków wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu radiowym (ustalonych wcześniej w decyzji o rezerwacji częstotliwości) może prowadzić do powstania obowiązku uiszczania opłaty rocznej na podstawie ust. 3 art. 185 u.p.t., pod warunkiem, że wraz z tą zmianą dochodzi do zmiany częstotliwości, jaka została przyznana podmiotowi w rezerwacji częstotliwości. W pozostałych przypadkach ponoszenie opłat rocznych wynika z aktu administracyjnego, na podstawie którego podmiot uzyskał prawo do dysponowania/wykorzystywania częstotliwości, a więc na podstawie aktu, na podstawie którego podmiot wszedł w posiadanie określonej częstotliwości i może ją eksploatować dla zamierzonego celu. Błędem jest utożsamianie obowiązku uiszczania opłaty rocznej ze sposobem jej naliczania, jak czyni to organ i Sąd I instancji. Sposób naliczenia opłaty nie może bowiem determinować obowiązku jej powstania. Poza tym może on ulegać zmianie – w rozporządzeniu z 2005 r. wysokość opłaty zależała od technicznego sposobu korzystania z urządzeń nadawczych, natomiast w rozporządzeniu z 2013 r. od wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym. Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, wypada podzielić uwagę autora skargi kasacyjnej, że przy w istocie niezmienionej treści art. 185 ust. 1 i 3 u.p.t. prawodawca wprowadził w rozporządzeniu z 2013 r., poza innym kryterium obliczania opłaty rocznej, regulację w § 3 ust. 2, z której jasno wynika, że podmiot, którego prawo do dysponowania lub wykorzystywania tej samej częstotliwości na obszarze tej samej gminy wynika z kilku decyzji, a wysokość opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością jest związana z obszarem dysponowania lub wykorzystywania częstotliwości, uiszcza jedną opłatę za prawo do dysponowania tą częstotliwością na tym obszarze. Co może jedynie potwierdzać słuszność wyrażonego wcześniej poglądu. Jak wcześniej zostało wykazane, powstanie obowiązku uiszczania opłaty rocznej jest związany z nabyciem prawa do dysponowania/wykorzystywania częstotliwości, co następuje w decyzji o rezerwacji częstotliwości lub pozwoleniu radiowym. Wszelka rozszerzająca interpretacja w tym zakresie jest niedopuszczalna. Opłaty pobierane na podstawie art. 185 ust. 1 i 3 u.p.t. mają charakter daniny publicznej, a co za tym idzie obowiązek ich uiszczenia musi wyraźnie wynikać z przepisu rangi ustawy. Artykuł 217 Konstytucji RP, wyrażający konstytucyjną zasadę wyłączności ustawy, wprowadza zakaz nakładania podatków i danin publicznych, ustalania stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń, jak również zwolnień od podatku w innej formie niż w drodze ustawy. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę uwzględni dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię prawa. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, w związku z powołaniem się w zaskarżonym wyroku na orzeczenie tut. Sądu z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1536/10, na różnice, jakie występują między stanem faktycznym i prawnym będącym przedmiotem rozpoznania a przyjętym w powołanym orzeczeniu, co również powinno zostać wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien również zbadać, czy udzielona przez organ interpretacja odnosi się w pełni do poruszonych we wniosku kwestii (art. 10 ust. 3 i 5 u.s.d.g.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.