II OSK 2736/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 383/14 w sprawie ze skargi [...] sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 383/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na wniosek A.K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. Prezydent m.st. Warszawy, m. in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...] w W., działka nr ewid. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., wskazując że wniosek nie pochodzi od strony postępowania. Na skutek odwołania wniesionego przez A.K. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r. Jako podstawę decyzji wskazano przepis art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że przedmiotowa decyzji organu pierwszej instancji obarczona jest wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zdaniem Wojewody, po pierwsze: organ nie wyjaśnił treści żądania wnioskodawcy i co za tym idzie nie wyjaśnił podstaw na jakich żądanie wznowienia zostało oparte, po wtóre: nie wyjaśnił także, czy wniosek został złożony w ustawowym terminie, a po trzecie: zdaniem Wojewody zakwestionowana decyzja została wydana z udziałem pracownika, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wojewoda wskazał także, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z pominięciem współwłaściciela działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp.k. z siedzibą w W. (następca prawny [...] sp. z o.o.) zarzucając jej rażące naruszenie: 1/ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony; 2/ art. 16 § 1 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nie uchyla się decyzji, kiedy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej; 3/ art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji; 4/ art. 107 § 1 K.p.a. gdyż nie wskazano podstawy prawnej; 5/ art. 6, 7, 8, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie reguł swobodnej oceny dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." została oddalona. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby organ odwoławczy mógł zastosować przepis art. 138 § 2 K.p.a. – organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznać, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu przesłanki te w tej sprawie zostały spełnione. Sąd podzielił bowiem stanowisko Wojewody co do tego, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji brał pracownik, który podlegał wyłączeniu. A zatem decyzja organu pierwszej instancji obarczona była wadą z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., a więc już tylko jej zaistnienie uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, albowiem czynności wykonane przez pracownika podlegającego wyłączeniu nie mogą stanowić podstawy do dokonywania ustaleń faktycznych sprawy. Sąd podzielił także stanowisko Wojewody co do tego, że organ pierwszej instancji nie ustalił na którą konkretnie przesłankę bądź przesłanki powołuje się wnioskodawca oraz iż brak jest okoliczności i wywodów świadczących o badaniu przesłanek wznowienia i zachowaniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Sąd podzielił także stanowisko, że przed organem pierwszej instancji nie ustalono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zakresu żądania osoby uprawnionej. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, iż nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 107 § 1 i 3 K.p.a., tj. wadliwości uzasadnienia decyzji oraz niewskazania podstawy prawnej. W ocenie Sądu w sprawie nie został naruszony także przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem Wojewoda nie oceniał uprawnień wnioskodawcy w oparciu o ww. przepis, ale w oparciu o art. 28 K.p.a. Dalej Sąd wyjaśnił, że każda osoba zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy ma prawo do złożenia wniosku do organu administracji w celu wszczęcia stosownego postępowania. Rolą organu jest weryfikacja uprawnień takiej osoby w danym konkretnym postępowaniu. Przy czym, brak uznania za stronę postępowania i tym samym negatywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, np. tak jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 K.p.a. czy też w oparciu o art. 61a K.p.a., rodzi po stronie osoby zainteresowanej prawo do żądania w drodze postępowania odwoławczego, aby jej uprawnienie zostało zbadane przez organ odwoławczy. Taka osoba, mimo braku uznania przez organ, iż jest ona stroną postępowania, nabywa tzw. formalny przymiot strony. Ogranicza się on wprawdzie tylko do badania czy dana osoba jest czy też nie jest stroną, niemniej prawo do kontroli dwuinstancyjnej, na podstawie art. 15 i 28 K.p.a. jej przysługuje. Zdaniem Sądu w sprawie nie można też dopatrzeć się naruszenia art. 146 § 2 w zw. z art. 16 K.p.a. Nie uchylono bowiem rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę, jak zapewne uznał skarżący, lecz wręcz przeciwnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówiono uchylenia tej decyzji, ponieważ organ uznał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowieniowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka kwestionując ten wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1. na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze administracyjnej w punkcie 3-5 oraz wyjaśnienia dlaczego przedmiotowe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem do czego był zobowiązany; 2. na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, iż wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., która stała się ostateczna w dniu 27 lutego 2013 r. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto obszerne argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając zaś na uwadze przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska zawartego we wniesionym środku odwoławczym, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w taki sposób, który uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. A w niniejszej sprawie, wbrew twierdzom autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera takich braków, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej z tego powodu. Lektura uzasadnienia orzeczenia pozwala bowiem na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów jakimi kierował się ten Sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Otóż, w ocenie tego Sądu, organ odwoławczy trafnie przyjął, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 K.p.a., a więc uchylenia zakwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, już chociażby z tego powodu, że decyzja organu pierwszej instancji obarczona była wadą o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., a mianowicie iż w wydaniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r. brał udział pracownik podlegający wyłączeniu. Dalej Sąd wskazał, że trafnie podniesiono, iż Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił na jakiej przesłance/przesłankach wzowieniowych zostało oparte podanie wnioskodawcy oraz czy podanie to zostało złożone w terminie. Okoliczności powyższych skarga kasacyjna nie zakwestionowała, zatem Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami wniesionego środka odwoławczego, oceniać ich nie mógł. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także, by w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji brak było odniesienia się do zarzutów skargi zawartych w punktach 3-4. Odniesienie się do tych zarzutów, chociaż lapidarne, zawarte jest na str. 11 uzasadnienia. Niemniej jednak przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, iż brak jest wyraźnego odniesienia się do zarzutu skargi sformułowanego w jej punkcie 5, jednakże uchybienie to nie mogło skutkować uchyleniem zakwestionowanego wyroku z tego powodu. Skarga kasacyjna nie wskazała bowiem żadnych okoliczności, z których by wynikało, że gdyby Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego zarzutu rażącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 6, 7, 8, 77 i 80 K.p.a., to wynik sprawy mógłby być inny. Brak powyższego czyni ten zarzut nieskutecznym. Tym samym niweczy twierdzenia skargi kasacyjnej o niedokonaniu, z tego powodu, kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd pierwszej instancji. W sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie został także naruszony art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach sprawy, na tym etapie postępowania, ocena tej kwestii byłaby przedwczesna, a to z uwagi na uchybienia jakich dopatrzył się organ odwoławczy w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, co zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny, a czego skarga kasacyjna nie zakwestionowała. Podsumowując stwierdzić należy, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.