III SA/Kr 303/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [....] 2013 r. znak: [....], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1, art. 39, art. 41 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił J. Ł. przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 23 października 2013 r. pracownik socjalny wraz z funkcjonariuszem Policji udali się do miejsca zamieszkania J. Ł. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednakże J. Ł. nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu, wyrzucając pracownika socjalnego i uzasadniając swoją decyzję wyłączeniem pracownika od prowadzenia spraw. Burmistrz wskazał, że J. Ł. wielokrotnie wyłączał pracowników socjalnych, jednak zmiany pracowników nie dawały pożądanych efektów w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej strony. Ponadto w trakcie obecności J. Ł. w Ośrodku Pomocy Społecznej w S. została mu przedstawiona możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w siedzibie Ośrodka przez innego pracownika socjalnego, na co również J. Ł. nie wyraził zgody. Burmistrz podkreślił, że J. Ł. został pouczony o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i mimo to nie zgodził się on na jego przeprowadzenie. Organ I instancji wyjaśnił, że J. Ł. od wielu lat jest klientem OPS w S. i dlatego organowi znana jest z urzędu sytuacja jego rodziny. Burmistrz wskazał, że J. Ł. stanowi wraz z matką dwuosobową rodzinę, która wspólnie mieszka i gospodaruje w budynku nr [....] w G. Natomiast sześcioosobowa rodzina J. Ł. mieszka w oddzielnie wybudowanym domu i tam prowadzi własne gospodarstwo domowe odrębne od J. Ł. Ponadto Burmistrz podkreślił, że z zawiadomienia Sądu Rejonowego wynika, że J. Ł. przysługuje dożywotnia nieodpłatna służebność mieszkania wraz z matką, lecz nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z pozostałymi członkami rodziny. Burmistrz zaznaczył, że J. Ł. od 1997 r. regularnie składa wnioski o pomoc finansową do czasu podjęcia pracy i uzyskania pierwszych dochodów, jednak od tego czasu nie zrobił nic, aby swoją niekorzystną sytuację zmienić, wykorzystując własne możliwości. Burmistrz ustalił, że źródłem utrzymania rodziny J. Ł. jest renta matki wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 920,85 zł. Zatem dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium (920 zł). W ocenie organu I instancji nie zachodziły również podstawy do przyznania J. Ł. zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Burmistrz zaznaczył, że wniosek dotyczący udzielenia pomocy finansowej na leki i leczenie był już rozpatrywany w miesiącu wrześniu 2013 r. a recepty z sierpnia 2013 r. były nieaktualne w dacie orzekania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. Ł., podnosząc, że organ I instancji błędnie przyjął, że brat prowadzi odrębne gospodarstwo domowe oraz, że odwołujący się został pouczony o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu. Odwołujący się podniósł zarzuty dotyczące pracowników ośrodka pomocy społecznej oraz innych organów państwowych i wyjaśnił, że on i jego matka nie stanowią dwuosobowej rodziny, nie mają z tego powodu dochodów, oraz że mają gwarancję dożywotniego nieodpłatnego mieszkania w gospodarstwie domowym brata. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 grudnia 2013 r. znak: [.....], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 2, art. 36 pkt 1 lit. "e", art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4 lit. "a" ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także § 1 pkt 1 lit. "b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego wynika, iż J. Ł. zamieszkuje i gospodaruje wspólnie ze swoją matką i w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej stanowią oni dwuosobową rodzinę. Rodzina ta utrzymuje się z renty i dodatku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 920,85 zł, czyli dochód rodziny J. Ł. przekracza ustawowe kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny i tym samym nie przysługuje mu prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, że odwołujący się błędnie utożsamia prowadzenie gospodarstwa domowego z pojęciem gospodarstwa jako składnika majątku. Natomiast prowadzenie gospodarstwa domowego polega na wspólnym zamieszkiwaniu i gospodarowaniu, a nie jest rozstrzygającym to, kto jest właścicielem gospodarstwa rozumianego jako masa majątkowa. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazuje na brak takiego współdziałania ze strony J. Ł. Skargę na decyzję SKO złożył J. Ł., który zarzucił, że ustalenia organów dotyczące składu jego rodziny oraz dochodu gospodarstwa domowego były całkowicie wadliwe. Podkreślił też, że odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze względu na bezprawne działania organów pomocy społecznej i Policji względem niego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga J. Ł. skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, lecz z innych względów niż podniesione w samej skardze. Art. 107 § 1 kpa stanowi, że "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu." Odnośnie kontrolowanego postępowania administracyjnego zwrócić należy uwagę na to, że powołany przepis nakazuje, by decyzja administracyjna zawierała rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć "wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego (tak: A. Wróbel "Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego"). Zaznaczyć trzeba, że rozstrzygnięcie jest to "bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej", a "treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (tak: Cz. Martysz "Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podkreśla się, że rozstrzygnięcie sprawy musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne: zarys wykładu" str. 103). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że "rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji" (tak m.in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 1478/96 oraz z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 896/12 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95 (Lex Omega nr 44086) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej "prowadzi do uchylenia decyzji". W świetle powyższych zasad Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji były wadliwe, co naruszało art. 107 § 3 kpa i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy S. rozstrzygnął o "odmowie przyznania J. Ł. zasiłku celowego", a SKO przytoczyło rozstrzygnięcie organu I instancji i utrzymało je w mocy. Z treści tych rozstrzygnięć nie sposób odczytać, na jaki cel J. Ł. domagał się przyznania zasiłku, którego mu odmówiono. Także uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie pozwalają ustalić, którego wniosku J. Ł. dotyczą te decyzje. Ta wada jest tym bardziej istotna, że skarżący kieruje do organów pomocy społecznej liczne wnioski o przyznanie zasiłków specjalnych z przeznaczeniem na różne potrzeby. Dlatego też konieczne jest, by organy starannie oznaczały przedmiot danego postępowania, a następnie w osnowie decyzji jednoznacznie wskazywały, którego wniosku dotyczy dana decyzja. Zaznaczyć trzeba, że nieprawidłowym jest takie sformułowanie decyzji o przyznania zasiłku celowego, że ustalenie przedmiotu postępowania możliwe jest wyłącznie w drodze analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do wydania decyzji w przedmiocie wniosku J. Ł. o przyznanie zasiłku celowego zawierającej rozstrzygnięcie sformułowane zgodnie z wyżej opisanymi zasadami. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa.