II OSK 2619/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.W. i A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 336/14 w sprawie ze skargi S.W. i A.W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 336/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S.W. i A.W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2014r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta Starachowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. i A.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o. i energii elektrycznej oraz rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy. W związku z tym decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Starachowickiego. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że sprawa była już rozpatrywana przez organy obu instancji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda podniósł, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji Wójta Gminy w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy, z przepisami techniczno-budowlanymi, jest kompletny i wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, jak również zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, co też organ odwoławczy podzielił. Ponadto Wojewoda zauważył, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji dołączono projekt rozbiórki dwóch budynków gospodarczych i zgodę właściciela obiektów na rozbiórkę. A zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania organ wyjaśnił, że zakres planowanych robót budowlanych obejmuje m. in. rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych usytuowanych od 0,3 m do 0,7 m od granicy działek sąsiednich. Następnie powołując się na przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, kto jest stroną postępowania. Co do obowiązku nałożonego na inwestorów przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., tj. m.in. do przedłożenia opinii geotechnicznej, Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Starosta Starachowicki powyższy zapis dotyczący braku opinii geotechnicznej wykreślił z treści ww. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nadto Wojewoda nie podzielił stanowiska inwestorów dotyczącego niezasadnego skierowania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. do wszystkich stron postępowania oraz wskazał na treść art. 10 § 1 K.p.a. Skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2014 r. wnieśli S. i A.W. domagając się jej uchylenia oraz zarzucając, że organ odwoławczy naruszył art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 7, 8, 9, 12 § 1 i 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem wniesionej skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że bezspornym jest, iż wnioskiem inwestorów objęta została inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o. i energii elektrycznej oraz rozbiórce dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Następnie Sąd przytoczył przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane wyjaśniając, że spełnienie przesłanek z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 tej ustawy powoduje, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A w niniejszej sprawie wymagania formalne, określone w powołanych przepisach, zostały przez inwestorów spełnione. Sąd nie dopatrzył się także uchybień w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, który spełnia wymagania określone w decyzji Wójta Gminy w B. z dnia [...] listopada 2011 r. (art. 34 ust. 1 ustawy). Projekt zawiera również wszystkie elementy wymienione w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w tym wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W tej sytuacji złożony przez inwestorów wniosek o udzielenie pozwolenia, jak zaznaczył Sąd, uprawniał organy do wydania pozytywnej decyzji. Złożony projekt spełnia także wymagania przewidziane przez przepisy, w tym techniczno-budowlane określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności zawarte w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia regulującym odległości sytuowania obiektu względem granic działki. Dalej Sąd podał, że ponieważ wniosek z dnia 8 lutego 2012 r. obejmował również rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych, w sprawie zastosowanie musiał znaleźć art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W sprawie poza sporem pozostaje, że dokumenty wymagane powyższym przepisem zostały złożone wraz z wnioskiem bądź też w toku prowadzonego postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi Sąd wyjaśnił, powołując się na przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, iż skoro zakres planowanych robót budowlanych obejmuje m.in. rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych usytuowanych od 0,3 m do 0,7 m od granicy działek sąsiednich, to już z tego tylko powodu właścicielom sąsiednich nieruchomości przysługiwał status stron w niniejszym postępowaniu. Wskazując na § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiący, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, Sąd przytoczył także ust. 2 i 3 tego przepisu podnosząc, że wprawdzie przepisy te przewidują także inne, mniejsze odległości usytuowania budynku, w tym gospodarczego, od granic z sąsiednią działką budowlaną, jednak w takim przypadku istnieje wymóg objęcia działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy (§ 12 ust. 4 rozporządzenia). Z tych powodów, zdaniem Sądu, wszelkie roboty budowlane przy tak zbliżonym do granicy budynku, z rozbiórką włącznie, wymagają udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek oparty o art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd wskazał, że nawet przyjmując, iż organ przyznał status stron właścicielom sąsiednich działek niezgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy, to i tak zarzut ten nie mógł zostać uznany za skuteczny, albowiem skarżący nie wykazali wpływu tego ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w żadnym razie nie można podzielić stanowiska, że naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – w tym konkretnym przypadku – miałoby znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., jak sugeruje skarga, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę kierowana jest do inwestorów, a nie do pozostałych stron postępowania administracyjnego. Żadnego znaczenia prawnego dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma także zarzut dotyczący uchybienia przez organ pierwszej instancji terminowi na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli inwestorzy, kwestionując go w całości. Wyrokowi temu, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnym zastosowaniu wymienionych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego określenia kręgu podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zmianę decyzji oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawarli argumenty na poparcie przywołanej wyżej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany wyrok odpowiada prawu. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnym ich zastosowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego określenia kręgu podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w postępowaniu. Problem niewłaściwego zatem zastosowania ww. przepisów w ocenie skarżących sprowadza się w istocie do stanowiska, iż w okolicznościach tej sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wod.-kan., c.o. i energii elektrycznej oraz rozbiórki dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...], obszar oddziaływania spornej inwestycji zamykał się w granicach działki zainwestowania, zaś organ architektoniczno-budowlany, ich zdaniem wadliwie ustalił w decyzji pierwszoinstancyjnej większy obszar oddziaływania obiektu obejmujący także nieruchomości sąsiednie nr [...] i nr [...] przy których w odległości od 0,3 m do 0,7 m znajdowały się wskazane wyżej dwa budynki gospodarcze objęte przedmiotowym pozwoleniem w zakresie ich rozbiórki. W ocenie skarżących organ nie powinien obejmować obszarem oddziaływania obiektu budynki przeznaczone do rozbiórki, gdyż nie wiąże się to z żadnym zakresem ograniczeń lub uciążliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska skarżących o wadliwym ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do planowanej inwestycji obejmującej zarówno budowę domu jednorodzinnego jak i rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych zlokalizowanych niemal w zbliżeniu z działkami sąsiednimi, nie można podzielić. Stąd też skarga kasacyjna ograniczająca się wyłącznie do tej kwestii nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a więc doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 wskazywanej wyżej ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Nie może również ujść uwadze, że terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Regulacja art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 K.p.a., stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Niewątpliwie przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r. II OSK 1721/12, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Przymiot strony nie może bowiem przysługiwać danemu podmiotowi tylko wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa. Analogicznie, na gruncie uregulowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji planowania inwestycji na sąsiedniej nieruchomości, przymiot strony nie może przysługiwać właścicielowi nieruchomości sąsiedniej jedynie w przypadku naruszenia przepisów przez inwestora. Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa regulujące kwestie istotne z punktu widzenia zagospodarowania działki sąsiedniej, właściciel tej działki powinien być stroną postępowania niezależnie od tego czy projekt budowlany, w ocenie organu, spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych (por. wyroki NSA: z 1 marca 2012 r. II OSK 282/12, z 21 sierpnia 2014 r. II OSK 449/13, z 27 sierpnia 2014r. II OSK 451/13, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że nie można przyjąć, iż zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania (por. wyroki NSA: z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11, z 6 czerwca 2013 r. II OSK 332/12, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten podziela także Sąd rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Interpretacja taka umożliwia obronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i zakwestionowania przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość. Odnosząc powyższe rozważania do ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie, to należy wyraźnie podkreślić, mając na uwadze charakter inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych z dnia [...] grudnia 2013 r. zlokalizowanych w bezpośredniej bliskości działek nr [...] i nr [...], a graniczących z działką nr [...] planowaną do zainwestowania, że prawidłowo ustalono na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obszar oddziaływania obiektu dla przyszłej zabudowy. Zarówno planowana zabudowa jak i dokonanie rozbiórki dwóch budynków gospodarczych spowoduje, iż zabudowa sąsiednich działek będzie podlegała już innym uwarunkowaniom, niż ma to miejsce w chwili podejmowania niniejszego rozstrzygnięcia. Tym samym sporna zabudowa, jak i rozbiórka, wpływają w sposób potencjalny na przyszłą zabudowę działek sąsiednich. Ponadto fakt, że organ badał spełnienie wymogów techniczno-budowlanych planowanej zabudowy domem jednorodzinnym działki nr [...] w odniesieniu do zabudowy na działkach nr [...] i nr [...] (co potwierdza w pełni zaskarżona decyzja – strona 6), sam w sobie uprawniał właścicieli tych działek do udziału w tym postępowaniu. Tym samym przyjąć należy, iż nieruchomości sąsiednie z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Tak prawidłowo postąpiono w tej sprawie i właściwie uznano nieruchomości sąsiednie na działkach nr [...] i nr [...] jak znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, a to prowadzi do wniosku, iż trafnie zastosowano normę prawa materialnego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Poza tym jedynie informacyjnie wskazać należy, że udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. II OSK 332/12, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując wskazać należy, że podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa materialnego pozostaje, w okolicznościach tej sprawy, nieusprawiedliwiony. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotowa skarga kasacyjna jako niezasadna, podlegała oddaleniu.