II SA/Wa 673/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. D. uchwałę Zarządu Dzielnicy M. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o najem lokalu mieszkalnego postanawia - odrzucić skargę - Zarząd Dzielnicy M. uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił P. D. zakwalifikowania jego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu należał do zmarłego ojca wnioskodawcy, a następnie do matki wnioskodawcy, która zmarła w 1993 r. W odniesieniu do wnioskodawcy organ stwierdził, że co prawda należy on do grona osób wymienionych w art. 691 kc, jednak z uwagi na wysokość osiąganych dochodów i zgromadzone oszczędności ma on możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi P. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa miejscowego o najmie oraz naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez przyjęcie, że Zarząd Dzielnicy był władny odmówić mu zawarcia umowy najmu, pomimo że spełniał określone prawem wymogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) wskazano, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył jednak zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który wcześniej był zajmowany przez zmarłego członka rodziny. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, zgodnie z którym, w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta m.st. Warszawy porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jego śmierci, a w pozostałych przypadkach - na zasadach określonych niniejszą uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały Zarządu Dzielnicy polegające na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu, czy też samym zawarciu umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13, postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2137/12 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach dopuszcza się natomiast możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. Stąd też należy uznać, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.