I OSK 931/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1550/12 w sprawie ze skargi L. B. i J. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr 2389/2012 w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie L. B. i J. B. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Wa 1550/12 oddalił skargę L. B. i J. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga - Południe m. st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr 2389/2012 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z dnia 28 grudnia 2009 r. nr 4364/2009 Zarząd Dzielnicy Praga – Południe m. st. Warszawy odmówił L. B. i J. B. wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...] uznając, że nie zostały spełnione przesłanki określone w § 39 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, wobec niezamieszkiwania wnioskodawców w ww. lokalu oraz faktu, że przyczyną powstania zadłużenia czynszowego nie było pogorszenie sytuacji materialnej rodziny, lecz konieczność udzielenia wsparcia finansowego synowi w związku z jego wyjazdem zagranicznym. Po rozpoznaniu skargi L. B. i J. B. na ww. uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2467/10 stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz że nie podlega wykonaniu. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości czy skarżący zamieszkiwali w lokalu położonym w Warszawie przy ul. [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchwałą z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr 2389/2012 Zarząd Dzielnicy Praga – Południe m. st. Warszawy odmówił L. B. i J. B. wyrażenia zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...], uznając, że nie zostały spełnione przesłanki określone w § 39 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. W uzasadnieniu wskazano, że zadłużenie, będące przyczyną rozwiązania stosunku najmu przedmiotowego lokalu, nie było spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemców, lecz koniecznością udzielenia wsparcia finansowego synowi w związku z jego wyjazdem zagranicznym, spłatą rat zaciągniętego kredytu czy koniecznością uregulowania innych zobowiązań finansowych, czego nie można uznać jako obiektywnych wypadków losowych, uzasadniających zaprzestanie wnoszenia opłat czynszowych. Ponadto organ podał, że wnioskodawcy nie spełniają także innego warunku, bowiem na koncie czynszowym lokalu utrzymuje się zadłużenie. Według stanu na dzień 31 stycznia 2012 r. widniało na nim zaległość na łączną kwotę 2.790,67 zł, natomiast na dzień 29 lutego 2012 r. zadłużenie wynosiło 1.917,17 zł. Dodatkowo stwierdzono, że nawet w przypadku spełniania przez wnioskodawców wszystkich kryteriów określonych w § 39 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., organ nie ma bezwzględnego obowiązku ponownego zawarcia z nimi umowy najmu, bowiem przepis ten ma charakter fakultatywny. W piśmie z dnia 16 maja 2012 r. L. B. i J. B. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem ww. uchwały. Uchwałą z dnia 20 czerwca 2012 r. nr 2747/2012 Zarząd Dzielnicy Praga – Południe m. st. Warszawy oddalił wezwanie stron do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 16 lipca 2012 r. L. B. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga – Południe m. st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2012 r. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. § 39 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy zawarcia ze skarżącymi umowy najmu lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...]. Ponadto wskazali na błędy w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, że z uwagi na zaległości, jakie wystąpiły na koncie czynszowym z tytułu najmu lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...] w kwocie 4.642,74 zł stronie została w dniu 30 listopada 2005 r. wypowiedziana umowa najmu ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2005 r. W dniu 28 sierpnia 2009 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne zawarcie z nimi umowy najmu lokalu. W ocenie Sądu I instancji nie mają racji skarżący, że w sprawie został naruszony art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2467/10. Organ ponownie rozpoznając sprawę, w sposób wystarczający zgromadził w sprawie materiał dowodowy dotyczący kwestii ich zamieszkiwania we wskazanym lokalu. Nawet gdyby jednak zgodzić się ze skarżącymi, iż z akt sprawy nie wynika w sposób bezsporny, iż nie zamieszkują oni stale w ww. lokalu, to i tak kwestia ta nie była głównym powodem odmowy ponownego zawarcia z nimi umowy najmu zaskarżoną uchwałą. Podstawową bowiem przyczyną, która przesądziła o negatywnym dla skarżących rozstrzygnięciu, była kwestia utrzymywania się zadłużenia ww. lokalu, tj. niespełnienie przesłanki określonej w § 39 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z akt sprawy wynika, według stanu na dzień 31 stycznia 2012 r., że na koncie czynszowym lokalu widniała zaległość na łączną kwotę 2.790,67 zł, natomiast na dzień 29 lutego 2012 r. zadłużenie wynosiło 1.917,17 zł, na dzień 31 marca 2012 r. – 2.539,88 zł + odsetki 296,31 zł, zaś w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nr 2389/2012, tj. w dniu 11 kwietnia 2012 r. saldo konta było również ujemne i wykazywało zaległość na łączną kwotę 3.763,64 zł. Powyższe wskazuje, że już tylko z tej przyczyny organ mógł negatywnie rozpatrzyć wniosek skarżących. Nie ma przy tym znaczenia, iż w dniu 8 i 10 maja na konto czynszowe lokalu wpłynęła łącznie kwota w wysokości 4.400 zł, w związku z czym na dzień 10 maja 2012 r. nie było już zaległości w opłatach, bowiem – na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – zaległość istniała. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi, że błędnie ustalił stan faktyczny oraz naruszył § 39 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Skoro na dzień orzekania przez organ nie ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, organ prawidłowo odmówił skarżącym ponownego zawarcia umowy najmu lokalu. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd I instancji zgodził się z organem, iż zadłużenie, które było przyczyną rozwiązania umowy najmu ze skarżącymi, nie było spowodowane pogorszeniem się ich sytuacji ekonomicznej z przyczyn od nich niezależnych. Wprawdzie ta okoliczność nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie organu w oparciu o § 39 ust. 1, nie mniej jednak w sytuacji działania organu w ramach uznania administracyjnego, jego obowiązkiem jest analiza wszystkich okoliczności wpływających na racjonalność procesu decyzyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. B., domagając się: a) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, b) zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 960 zł oraz kwoty 17zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego – 133 § 1, art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, polegające na uznaniu, że z dokumentów zgromadzonych przez organ przed wydaniem zaskarżonej uchwały wynika, iż na dzień 31 marca 2012 r. zadłużenie skarżącej wynosiło 2.539,88 zł + odsetki 296,31 zł. zaś w dniu 11 kwietnia 2012 r. - 3.763,64 zł, podczas gdy z żadnego dokumentu będącego w aktach sprawy dostępnego dla organu przed dniem wydania zaskarżonej uchwały nie da się ustalić zadłużenia w takich kwotach, a jest ono jedynie wymienione w mailu wysłanym po dniu wydania zaskarżonej uchwały oraz uchwale organu z dnia 20 czerwca 2012 r. oddalającej wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak tego ustalenia winien skutkować uznaniem, iż w dacie wydania przez organ zaskarżonej uchwały brak było ustaleń faktycznych niezbędnych do rozpoznania sprawy, co skutkować winno jej uchyleniem; 2) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie braku poczynienia przez organ ustaleń faktycznych w przedmiocie wysokości czynszu lub innych opłat za używanie lokalu za trzy pełne okresy płatności, w sytuacji gdy ustalenie to jest niezbędne do stwierdzenia czy w odniesieniu do skarżącej ustała przyczyna z powodu której została rozwiązana umowa najmu (zgodnie z § 39 ust. 1 p. 2) uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009). Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem winno prowadzić do uznania, iż w dacie wydania przez organ zaskarżonej uchwały brak było ustaleń faktycznych niezbędnych do rozpoznania sprawy, co skutkować winno jej uchyleniem; 3) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z 77 § 1 i 80 k.p.a. wyrażające się w ustaleniu, że prawidłową była ocena organu, iż zadłużenie, które było przyczyną rozwiązania umowy najmu ze skarżącymi, nie było spowodowane pogorszeniem się ich sytuacji ekonomicznej z przyczyn od nich niezależnych, podczas gdy organ nie przeprowadził rzetelnie postępowania dowodowego w tym zakresie, nie odnosząc się w ogóle do materiału dowodowego w postaci wyjaśnień skarżącej oraz dokumentacji dotyczącej leczenia. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem winno prowadzić do uznania, iż organ nie rozpatrzył całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkować winno uchyleniem zaskarżonej uchwały. Z ostrożności procesowej zarzucono: 4) naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 39 ust. 1 p. 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.. nr LVIII/1751/2009 w zw. z art. 11 ust. 2 p. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż istnienie przyczyny z powodu której rozwiązana została umowa najmu ma miejsce w przypadku istnienia jakiegokolwiek zadłużenia, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów prowadzi do uznania, iż przyczyna rozwiązania umowy najmu istnieje tylko w razie pozostawania "w zwłoce z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu co najmniej za trzy pełne okresy płatności", albowiem tylko takie zadłużenie może stanowić przyczynę rozwiązania umowy najmu. Wobec tego Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną uchwałę w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to znaczy, że droga sądowa była niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien bowiem odrzucić skargę L. B. i J. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga - Południe m. st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2012 r. Należy podkreślić, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96 (LexPolonica 329052). W rozpoznawanej sprawie uchwała Zarządu Dzielnicy Praga - Południe m. st. Warszawy nie spełniała przesłanek wskazanych w punktach a) i d). Kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stanowi podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu, którego regulacja odpowiadać ma regulacji umowy najmu z Kodeksu cywilnego. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, przesłanki zawierania ponownej umowy najmu i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga - Południe m. st. Warszawy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Podkreślić należy również, że w sprawie nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dotyczy ona bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Akty te są wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i wywierają tylko pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak nie oznacza to jeszcze, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, ponieważ uzależnione to jest również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 530/12 oraz I OSK 704/12). Skoro zatem spory związane z przedłużeniem umowy najmu lokalu przez gminę, należą do właściwości sądów powszechnych na zasadzie art. 2 w zw. z art. 37 k.p.c. to należało zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić na podstawie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.