I OSK 704/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1207/10 w sprawie ze skargi A. K. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z 17 listopada 2011 r., III SA/Kr 1207/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. Pismem z 9 listopada 2009 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o przedłużenie umowy najmu zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Krakowie, będącego własnością Gminy Kraków. A. K. wyjaśnił, że ww. lokal zajmuje na podstawie cywilnej umowy najmu zawartej 3 kwietnia 2000 r. na czas oznaczony, tj. na 10 lat. W dniu [...] lutego 2001 r. do umowy tej sporządzono aneks, w którym w miejsce dotychczasowego właściciela wpisano Gminę Miasto Kraków, reprezentowaną przez Dyrektora Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie jako wynajmującego. Ponieważ umowa ta wkrótce miała wygasnąć, skarżący chciał skorzystać z możliwości, jaką daje § 14 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 850, poz. 5589 ze zm.). Wskazał, że jego sytuacja finansowa nie pozwala mu na otrzymanie kredytu na zakup mieszkania. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została wniesiona na pismo Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie wydania skierowania do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w trybie § 30 uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. Nr XXIV/288/07, który Sąd pierwszej instancji zakwalifikował jako akt w przedmiocie odmowy przedłużenia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę uznając, że skarga jest dopuszczalna zaznaczając, że pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Następnie uznał, że § 30 ww. uchwały nie znajduje w sprawie zastosowania. Uchwała Rady Miasta Krakowa, będąc aktem wykonawczym wobec ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), ma na celu regulację zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w granicach tego upoważnienia ustawowego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ustawie. Zgodnie zatem z treścią upoważnienia ustawowego, uchwała ta dotyczy "zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy". W związku z tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, lokal dotychczas przez niego zajmowany nie jest objęty regulacją przewidzianą w dziale V ww. uchwały. Dział ten dotyczy jedynie takich lokali, które wchodziły w skład mieszkaniowego zasobu gminy, i co do których organy gminy zawarły umowy najmu na czas określony. Lokal skarżącego tych wymogów nie spełnia, ponieważ nawiązanie stosunku najmu zajmowanego przez A. K. lokalu nastąpiło na podstawie umowy zawartej wprawdzie na czas określony do 3 kwietnia 2010 r., ale nie z organami gminy, gdyż lokal nie wchodził wówczas w skład mieszkaniowego zasobu gminy, lecz z ówczesnym kuratorem nieruchomości. Gmina wstąpiła jako strona do przedmiotowej umowy najmu na podstawie art. 678 Kodeksu cywilnego, należy jednak podkreślić, że to wstąpienie gminy w stosunek najmu w żaden sposób nie zmienia charakteru prawnego samej umowy najmu łączącej strony. Nie można więc twierdzić, że poprzez wstąpienie gminy w stosunek najmu, doszło w niniejszej sprawie do zawarcia przez gminę umowy najmu na czas oznaczony. Zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji przewidzianej w art. 678 Kodeksu cywilnego nie wypłynęło na zmianę charakteru prawnego łączącej strony umowy najmu, a co za tym idzie, nie przyznało najemcy, w związku ze zmianą osoby wynajmującej, żadnego nowego uprawnienia. Sąd pierwszej instancji uznał, że z faktu, że w trakcie trwania umowy najmu zawartej wprawdzie na czas oznaczony, ale nie przez organy gminy i nie w trybie przewidzianym w uchwale o zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, skarżący nie może wywodzić uprawnienia do przedłużenia tego rodzaju umowy najmu w trybie przewidzianym dla tych jedynie umów najmu, które były uprzednio zawierane na czas oznaczony przez organy gminy w trybie przewidzianym w uchwale o zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosowanie wobec skarżącego instytucji przedłużenia umowy najmu lokalu wynajętego na rynku pierwotnym tylko dlatego, że w trakcie trwania tej umowy doszło do zmiany własnościowej po stronie wynajmującego, byłoby sprzeczne z celem jakim jest realizacja przez gminę zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego obejmujących tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, w tym zwłaszcza zapewnienie lokali socjalnych i zamiennych oraz zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z uwagi na powyższe, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę wskazując, że stosunek najmu łączący strony w sprawie pozostaje poza zakresem wskazanym w dziale V cyt. uchwały a więc skarżący nie może się domagać od gminy przedłużenia umowy najmu na podstawie przepisów tej uchwały. Opisany wyrok został w całości zaskarżony przez A. K.. Wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: 1. § 30 uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawowa delegacja do wydania aktu prawa miejscowego nie uwzględnia regulacji zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w sytuacji, w której Gmina Kraków nie zawarła umowy najmu, a jedynie wstąpiła w stosunek najmu a w rezultacie przyjęcie, że § 30 dotyczy wyłącznie umów na czas określony zawartych pierwotnie przez gminę, a nie stosunków najmu, w które gmina wstąpiła oraz 2. art. 56 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 678 Kodeksu cywilnego i w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów ... w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wstąpienie gminy w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nie spowodowało zmiany treści stosunku najmu w ten sposób, iż stosunek ten jest regulowany zasadami wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, to jest: 3. art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżony akt podlegał uchyleniu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że skarżący jest członkiem wspólnoty samorządowej i spełnia kryterium osiągania niskich dochodów, a zatem kwalifikuje się do objęcia go ochroną ustawową. Wejście lokalu do mieszkaniowego zasobu gminy zmienia charakter prawnego stosunku najmu łączącego strony, a sporządzenie [...] lutego 2001 r. aneksu do umowy i wpisanie jako właściciela Gminy Miasta Krakowa wywołało nie tylko skutki w tej czynności wyrażone, ale również te, które wynikają z przepisów prawa. W szczególności, skutkiem tym jest fakt powstania po stronie najemcy uprawnień związanych z tym, że właściciel będący gminą posiada określone w ustawie obowiązki wobec lokatora. Umowa została zawarta na czas oznaczony. Zmiana wynajmującego nie spowodowała, że umowa przekształciła się z mocy prawa w umowę zawartą na czas nieoznaczony. Katalog spraw, które mogą zostać uregulowane przez gminę w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie ma charakteru zamkniętego z uwagi na zwrot "w szczególności" użyty w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów .... Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że wynajmowany lokal nie jest objęty regulacją z działu V cyt. uchwały. W ocenie skarżącego, jedyna cecha, która kwalifikuje lokal mieszkalny do mieszkaniowego zasobu gminy jest wskazana w art. 2 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy, który stanowi, że przez zasób należy rozumieć lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Nie jest więc dodatkowo wymagane zawarcie umowy przez organy gminy. § 30 ust. 1 uchwały rady Miasta Krakowa stanowi, że "wniosek o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu w związku z wygaśnięciem umowy zawartej na czas oznaczony, należy złożyć nie wcześniej niż na dwa miesiące przed dniem wygaśnięcia umowy". Przepis ten w swym literalnym brzmieniu w żadnej mierze nie reguluje kwestii, kto i kiedy daną umowę zawarł. Jest to kwestia całkowicie irrelewantna z punktu widzenia tego przepisu. Jedynymi przesłankami jego zastosowania jest fakt należenia lokalu do mieszkaniowego zasobu gminy (ze względu na zakres przedmiotowy uchwały) oraz aby umowa była umową na czas oznaczony. Skarżący jest podmiotem, który spełnia warunki dochodowe, czego Sąd I instancji nie może naturalnie stwierdzić, skoro nie zbadał tego organ. Przedmiotowy lokal należy do zasobu mieszkaniowego gminy, gmina jest jego właścicielem, a umowa została zawarta na czas oznaczony - tym samym lokal ten należy do desygnatów hipotezy normy z § 30 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa, a zatem należy zastosować dyspozycję tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to znaczy, droga sądowa była niedopuszczalna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był odrzucić skargę A. K. Skarżący w toku postępowania wnosił o "przedłużenie umowy najmu" (k. 75 akt administracyjnych), co w żądaniu do usunięcia naruszenia prawa określił również jako "skierowanie do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w trybie § 30 uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007 r. Nr XXIV/288/07" (k. 85 akt administracyjnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował pismo Prezydenta Miasta Krakowa, jako akt podlegający ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jest jako akt jako akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; b. są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; c. muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej; d. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. post. NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 (LexPolonica 329052). W rozpoznawanej sprawie czynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odmowy przedłużenia umowy najmu lokalu mieszkalnego nie spełnia przesłanek wskazanych wcześniej w punktach a i d. Ten ostatni warunek (pkt d) nie jest spełniony, ponieważ uprawnienie do lokalu socjalnego nie wynika wprost z przepisu ustawy, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu (art. 22 i 23 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ...). Poza tym, pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2010 r. (k. 80 akt administracyjnych) nie jest jednostronnym i władczym aktem administracyjnym, ponieważ sprawa zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego jest sprawą cywilną, która jest załatwiana w drodze umowy cywilnoprawnej. W konsekwencji, czynność Prezydenta Miasta Krakowa polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. gminy Miasto Kraków, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) przysługującego Prezydentowi Miasta Krakowa jako organowi administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, że rozpoznawanie wszelkich sporów na tym etapie, a związanych z przedłużeniem umowy najmu lokalu przez gminę, należy do właściwości sądów powszechnych na zasadzie art. 2 w związku z art. 37 k.p.c. Jednocześnie podkreślić należy, że w sprawie nie ma zastosowania ocena prawna, wyrażona w uchwale w składu siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ponieważ dotyczy ona działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Akty te są wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i wywierają tylko pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak to jeszcze nie oznacza, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, bo to zależy również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy. W tym stanie rzeczy należało zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić na zasadzie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.