II OSK 2860/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 208/14 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 208/14 oddalił skargę J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy Michałowice decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] ustalił J. C. i A. K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie W., oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...]. Opłata ta była wynikiem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia przez ww. osoby powyższej nieruchomości. Wysokość opłaty została ustalona na kwotę 161.060,09 zł. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2011 r. J. C. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że operat stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Wójta Gminy Michałowice, autorstwa mgr inż. J. W., został sporządzony zgodnie z wymaganiami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie organu nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa przez Wójta Gminy Michałowice. Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 941/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. C. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy Michałowice z dniu [...] listopada 2008 r., a tym samym uznał żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji za bezpodstawne. Sąd uznał, że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy. Nie podzielił zarzutów skarżącej wskazujących na błędy w tym operacie w zakresie wyceny nieruchomości, nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę kwestii utrudnionego dostępu nieruchomości do drogi publicznej jak i tego, że część działek objętych przedmiotem wyceny posiada przeznaczenie zbliżone do przeznaczenia wynikającego z poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2012 r. J. C. ponownie zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r., wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 54 pkt 2 lit. a, c, d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej ocenie to naruszenie prawa miało polegać na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa w zakresie komunikacji i wymagań ochrony interesu osób trzecich. Zdaniem skarżącej decyzja Wójta Gminy Michałowice została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. Wskazała, że w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., na str. 17 jest zapis "utrudniony dostęp do drogi, ale duże możliwości inwestycyjne". Dodała, że operat szacunkowy zawiera wady skutkujące błędnym określeniem wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że uruchomienie przedmiotowego postępowania nie jest możliwe z uwagi na fakt, że wskazana decyzja była już przedmiotem postępowania nieważnościowego oraz postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Kolejna decyzja wydana w tej sprawie obarczona byłaby wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. C. zarzuciła, że przedmiotem jej wcześniejszego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice była inna niż obecnie zarzucana przyczyna rażącego naruszenia prawa. Nową podstawą stwierdzenia nieważności było bowiem naruszenie art. 54 pkt 2 lit a, c, d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 61a, art. 157 § 1 i 2, art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2013 r. Podzielając pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nie znalazło podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy Michałowice jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Obok zarzutów zawartych we wniosku J. C. organ nie dopatrzył się żadnego innego naruszenia prawa. Ocenę tę podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ponownie rozpoznające sprawę, jak i sąd administracyjny. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r. została zatem ostatecznie i prawomocnie zakończona, a decyzja z dnia [...] marca 2012 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie ponownego postępowania w tej sprawie, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. C. domagała się zmiany zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r., ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, że już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zwracała uwagę na przesłankę nieważności polegającą na naruszeniu art. 54 pkt 2 lit a, c, d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem na inną podstawę niż w poprzednio prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r. Jej zdaniem okoliczność ta świadczy o braku tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia między poprzednią decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r. a decyzją, która miałaby zostać wydana na skutek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2012 r. Podniosła, że organ nie przeprowadził postępowania w zakresie naruszenia art. 54 pkt 2 lit a, c, d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie kluczową kwestią było ustalenie, czy sprawa wywołana wnioskiem skarżącej z dnia 18 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r. jest tożsama z wcześniejszą sprawą wszczętą na wniosek J. C. z dnia [...] listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, ocenianej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie i skontrolowanej już przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie występują oba elementy, świadczące o tożsamości sprawy, tj. tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Wskazał, że w sprawach wywołanych wnioskami J. C., występowały te same strony i orzekał ten sam organ administracji, co dowodzi tożsamości podmiotowej. Odnośnie zaś do tożsamości przedmiotowej powyższych spraw wskazał, że z w pierwszym wniosku z dnia 21 listopada 2011 r. J. C. kwestionowała prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie dotyczącej naliczenia jej opłaty planistycznej, w szczególności zarzucała nieprawidłowe określenie wartości spornych nieruchomości. Z uzasadnienia wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 941/12 wynika, że rozważania Sądu koncentrowały się głównie właśnie na kwestii oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie opłaty planistycznej i związanego z tym zarzutu nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sposobu skomunikowania zbytej przez skarżącą działki - z "drogą". Sąd podzielił wówczas pogląd wyrażony przez organ, że operat szacunkowy był prawidłowy. Nadto Sąd uznał, że decyzja Wójta Gminy Michałowice nie została wydana z rażącym naruszenie prawa. Natomiast z ponownego wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2012 r. wynika, że skarżąca ponownie koncentruje swoje zarzuty wokół kwestii wadliwości operatu szacunkowego i z tym związanej kwestii skomunikowania zbywanych działek. Porównując oba wnioski J. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd uznał, że ich podstawa faktyczna jest tożsama, skoro w obu wypadkach skarżąca zarzuca nieprawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako przesłanki, w której upatruje wadliwości wydanej decyzji. Sąd stwierdził, że występuje również tożsamość podstawy prawnej ocenianych spraw, tj. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i treść żądania strony w każdym z przypadków była taka sama (stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r.). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że bez znaczenia dla wyrażonej powyżej oceny pozostaje argumentacja, że nowy wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji wskazywał także na naruszenie art. 54 pkt 2 lit a, c, d oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zauważył, że przepisy te nie odnoszą się w ogóle do istoty ocenianej sprawy, a więc nie mogą też decydować o wystąpieniu nowej (odmiennej) podstawy prawnej złożonego wniosku. Wskazał ponadto, że jak wynika z treści wniosku z dnia 18 grudnia 2012 r. intencją, dla której J. C. wskazywała i odwoływała się do ww. przepisów, było w istocie podważenie trafności ocen przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym ustalającym skarżącej opłatę planistyczną. Motywacja ta zatem była identyczna jak w poprzednim (wcześniejszym) postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej. Orzekający w sprawie Sąd w wyroku z dnia 10 października 2012 r. rozważył okoliczności (podstawy) odnoszące się do wskazywanej przez skarżącą przesłanki nieważnościowej i przesłanki tej nie stwierdził, a orzeczenie to jest wiążące na mocy art. 170 p.p.s.a. W ocenie Sądu złożony przez skarżącą drugi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zawierał jedynie pozorne zmiany w stosunku do uprzednio złożonego i rozpoznanego wniosku, w żaden sposób nie wpływające przy tym na dokonaną już ocenę decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r. Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko organu, że brak jest podstaw do ponownego rozpatrywania kwestii legalności tej decyzji i uznał za prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 61a k.p.a., zgodnie którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. C. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 54 pkt 2 lit. a, c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie, iż doszło do niespełnienia wymagań wskazanych w tym przepisie w decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżąca żądała; 2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż Sąd winien powyższy środek zastosować. W oparciu o te zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r., ewentualnie o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę planistyczną z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa - art. 54 pkt 2 lit. a, c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nie dochodzi do naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa w zakresie komunikacji i wymagań ochrony interesu osób trzecich. Podniosła, że organ jak i Sąd pierwszej instancji nie dokonały analizy podnoszonych przez nią zarzutów, błędnie uznając, że w przedmiotowej sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej zamykająca drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Organ i Sąd nie uwzględniły, że wniosek z dnia 18 grudnia 2012 r. oparty był na odmiennej podstawie prawnej niż poprzedni wniosek z dnia 21 listopada 2011 r., co wynika z porównania treści złożonych przez nią podań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest prawidłowo skonstruowana. Jak wyżej wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, przez co należy rozumieć, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie bada zatem całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów, czy też poszukiwać za nią (albo wręcz wskazywać) naruszeń prawa, których mógł dopuścić się (dopuścił się) sąd pierwszej instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 902/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania m.in., gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Rzeczą Sądu pierwszej instancji była zatem ocena, czy prawidłowo organ zastosował powyższy przepis uznając, że nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie z wniosku J. C. z dnia 18 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r. ustalającej opłatę planistyczną. Przywołany wyżej przepis był kluczowy dla dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2013 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozważania Sądu wojewódzkiego koncentrowały się na ocenie wystąpienia tożsamości spraw wywołanych wnioskami skarżącej. Przesądzenie tej kwestii było z kolei podstawą dokonanej przez Sąd oceny zastosowania w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kwestionuje prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, który - podzielając stanowisko organu - uznał, że pomiędzy sprawą z pierwszego wniosku J. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice a jej kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie zachodzi tożsamość spraw wykluczająca merytoryczne rozpatrzenie drugiego wniosku. Zauważyć jednak należy, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty zupełnie pominął przepis art. 61a § 1 k.p.a. Brak zarzutu odnoszącego się do art. 61a § 1 k.p.a. z jednej strony każe przyjąć, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zastosowania omawianego przepisu, a jednocześnie nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu badać sprawy w tych granicach. W konsekwencji nie mogło być skuteczne podważone stanowisko Sądu pierwszej instancji za pomocą innych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, z pominięciem zarzutu odnoszącego się do przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższych wad konstrukcyjnych zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i tak nie mógł być uwzględniony. Wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie zastosowało, skoro wydało rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że organ administracji publicznej ani Sąd pierwszej instancji oceniając kwestię tożsamości spraw nie dokonały analizy obu wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji złożonych przez skarżącą. Wprawdzie w uzasadnieniach postanowień z dnia [...] września 2013 r. i [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie odniosło się szczegółowo do treści tych wniosków, to prawidłowa była jednak ocena organu - zasadnie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji - że żądanie zawarte w ponownym wniosku z dnia 18 grudnia 2012 r. wykazuje tożsamość ze sprawą z jej pierwszego wniosku z dnia 21 listopada 2011 r., zakończoną ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd dokonał wnikliwej analizy obu tych wniosków o stwierdzenie nieważności i prawidłowo wywiódł, że ponowny wniosek zawierał jedynie pozorne zmiany w stosunku do uprzednio złożonego i rozpoznanego wniosku. W istocie skarżąca ponownie powoływała się na te same okoliczności, które były już przedmiotem oceny organu administracji publicznej, jak i sądu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, nie będąc związane granicami pierwszego wniosku i formułowanymi tam zarzutami, zbadało prawidłowość decyzji Wójta Gminy Michałowice pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., których to wadliwości nie stwierdziło. Również orzekający wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając wyrok z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 941/12 rozważył z urzędu wszystkie okoliczności (podstawy) nieważnościowe, a więc nie tylko te wskazywane przez skarżącą. Przede wszystkim Sąd wojewódzki - co wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku - odniósł się do prawidłowości sporządzenia spornego operatu szacunkowego oraz kwestionowanej przez skarżącą możliwości dostępu nieruchomości do drogi publicznej, nie dostrzegając jednak w tym zakresie wadliwości uzasadniających konieczność uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy ze wszech miar podkreślić, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r., jak też moc wiążąca wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalającego skargę na tę decyzję, nakazują uznać, że sprawa stwierdzenia nieważności ww. decyzji ustalającej opłatę planistyczną została już prawomocnie rozpoznana. Przedmiotem bowiem takiego postępowania, niezależnie od zarzutów i twierdzeń strony inicjującej takie postępowanie jest zbadanie czy decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nie jest związany zakresem wniosku. Wydanie zatem ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że póki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, póty nie może toczyć się inne postępowanie w tym przedmiocie. W tej sytuacji konieczne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Nie ma też racji skarżąca kasacyjna twierdząc, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 54 pkt 2 lit. a, c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do tego zarzutu odwołać się należy do przedstawionej wyżej argumentacji dotyczącej zarzutu naruszenia prawa procesowego. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że organ administracji w okolicznościach niniejszej sprawy winien był dokonać analizy decyzji ustalającej opłatę planistyczną pod kątem rażącego naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a, c i d u.p.z.p. Takiej analizy - w ramach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, organ mógłby dokonać jedynie w trakcie merytorycznego rozpoznawania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ takiego postępowanie nie wszczynał, bowiem wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. a w konsekwencji nie był uprawniony do badania decyzji pod tym kątem. Postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest dodatkowo o tyle niezrozumiały, że autor skargi kasacyjnej, wbrew regułom konstrukcji tego środka zaskarżenia, nie wyjaśnił, na czym polega jego zdaniem wadliwa wykładnia art. 54 pkt 2 lit. a, c i d u.p.z.p., jakiej miał dokonać Sąd pierwszej instancji, ani też jak przepis ten winien być właściwie interpretowany. Wyjaśnić trzeba skarżącej kasacyjnie, że art. 54 u.p.z.p. określa wymagania odnoszące się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy (niepowoływanego w skardze kasacyjnej) - także do decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis ten, powoływany przez skarżącą w nowym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2008 r., w żaden sposób nie odnosi się do istoty sprawy dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej, a więc mógł też stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.