II SA/Kr 941/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku J.C. z dnia 21 listopada 2011 r., o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy M. w dniu [...] listopada 2008 r., znak:[...], ustalającej dla J.C. oraz A.K.-S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] , [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ... itp... wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania w wysokości 161 060,09 zł - odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2008 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wójt Gminy M. , ustalił na rzecz J.C. oraz A. K.-S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości wskazanych powyżej nieruchomości, wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania w wysokości 161 060,09 zł. Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji powołał się na treść sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 25 kwietnia 2008 r. Ustalono w nim, iż wartość przedmiotowych nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto stwierdzono, iż owe nieruchomości zostały zbyte w okresie 5 lat od wejścia w życie nowego planu. Jako, że żadna ze stron nie wniosła odwołania, decyzja stała się ostateczna. Następnie J.C. wniosła w dniu 21 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2008 r. Wnioskodawczyni powoływała się na wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jej ocenie przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o operat szacunkowy, który zawierał wady, skutkujące uznaniem go za wadliwy w stopniu uniemożliwiającym uznanie za prawidłową wartość określonej w nim nieruchomości. Wnioskodawczyni wskazała, iż na jej zlecenie wykonywana jest opinia, która wskaże uchybienia operatu, którą dołączy do akt sprawy w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Wnioskodawczyni wskazała na naruszenie przepisu art. 36 w zw. z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na okoliczność, że operat szacunkowy jest wadliwy. Następnie w piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r. wskazała również, iż niektóre ze stwierdzeń zawartych w treści tego operatu są nieprawdziwe, na dowód czego załączyła stosowne dokumenty. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 k.p.a. oraz wyjaśniło charakter instytucji stwierdzenia nieważności. W wyniku badania prawidłowości przedmiotowej decyzji pod względem formalnym Kolegium orzekło, że nie znalazło podstaw do uznania, iż jest ona dotknięta wadą wskazaną w art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a., która uzasadniałaby jej eliminację z obrotu prawnego. Pomimo zarzutów wnioskodawczyni, co do ustaleń poczynionych przez biegłego w operacie nie sposób przyjąć, iż po stronie organu I instancji doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni odpowiada warunkom określonym w art. 107 k.p.a. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego oraz dokonaną przez organ ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Pismem z dnia 7 marca 2012 r. J.C. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż nie zgadza się z przyjętą przez Kolegium interpretacją jakoby sporządzony w sprawie operat szacunkowy był prawidłowy. Ponownie podkreśliła, iż jej nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej, pomimo, że w operacie wskazano, iż taki dostęp istnieje. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 3 lutego 2012 r. . W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z dnia 31 maja 2006, oraz zbycia w dniu 8 maja 2007 roku (tj. przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego) przedmiotowych nieruchomości, zostało przed organem I instancji wszczęte postępowanie mające na celu ustalenie wartości nieruchomości przed i po wejściu w życie planu oraz wymierzenie ewentualnej opłaty. Dla ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu, mgr inż. J.W. , zlecono sporządzenie operatu szacunkowego. Operat ten został sporządzony zgodnie z treścią Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z jego ustaleniami wartość przedmiotowych nieruchomości, wzrosła z powodu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o 1.650.518,00 zł. Na podstawie rzeczonego operatu, jako dowodu w sprawie, organ I instancji ustalił kwotę należnej opłaty. Uczynił to zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, a w uzasadnieniu swojej decyzji wypowiedział się w kwestii prawidłowości sporządzenia operatu oraz dokonał jego opisu i oceny. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji. Przedmiotowa decyzja nie zawiera bowiem tego rodzaju wad, ani nieprawidłowości, by istniała konieczność stwierdzenia jej nieważności, a tym samym eliminacji z obrotu prawnego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.C. podnosząc, że nie zgadza się z przyjętą przez Kolegium interpretacją organu w zakresie prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego będącego podstawą do wyliczenia opłaty i wydania przez organ decyzji. Podniosła, że nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją nie mają dostępu do drogi publicznej, mimo że w operacie wskazano, że dostęp istnieje i jest dobry. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli tej poddawane są także decyzje, w zakresie ich wzruszania w postępowaniach nadzwyczajnych, między innymi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednakże - szczególnie w zakresie decyzji ostatecznych, które z uwagi na upływ terminów nie podlegają zaskarżeniu w normalnym trybie, zważyć należy wagę naruszeń prawa, stanowiących przesłankę do stosowania tego typu postępowania, mając na uwadze zasadę pewności obrotu prawnego związanego z wydaniem przez organy administracji decyzji ostatecznych. Zgodzić się tu należy z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Kr 357/08, w którym sąd ten orzekł, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niebudzący wątpliwości dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są przepisem art. 156 § 1 k.p.a. który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszym postępowaniu skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podnosząc, że operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono wartość nieruchomości, zawierał wady oraz nieprawdziwe stwierdzenia. Podstawą prawną żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 orzekł, iż rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. VII SA/Wa 485/08 wyraził pogląd, iż stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej cytowanych orzeczeniach sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji wydania przez organy administracji decyzji, która nie tylko sprzeczna jest z obowiązującymi przepisami prawa, ale sprzeczność ta ma charakter rażący, nie dający się pogodzić z zasadą praworządności. Nie każde zatem naruszenie prawa w procesie wydawania decyzji administracyjnych ma charakter rażącego naruszenia, stanowiącego podstawę do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie takie naruszenie którego zakres sprzeczności z prawem obowiązującym stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oznacza zatem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. IV SA/Wa 2616/07). Zdaniem sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o tym, by decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2008 r. ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stała w rażącej sprzeczności z obowiązującym prawem, co z kolei czyni bezpodstawnym żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącej operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowy. Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżącą możliwości dostępu nieruchomości do drogi publicznej wskazać należy, że w operacie szacunkowym, rzeczoznawca dokonując opisu przedmiotowej nieruchomości wskazał, że nieruchomość ta ma utrudniony dostęp do drogi. W dodatkowych wyjaśnieniach złożonych w piśmie z dnia 16 września 2008 r. rzeczoznawca sprecyzował, iż powodem takiej kwalifikacji dostępu do drogi jest duże natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz usytuowanie aktualnego zjazdu. Zgodnie z projektem podziału nieruchomości wykonanym przez uprawnionego geodetę dostęp do drogi krajowej nr [...] realizowany jest przez działkę nr [...], a obsługa wewnętrzna nieruchomości realizowana jest przez działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] . Stwierdzenie przez rzeczoznawcę, iż dostęp do drogi jest utrudniony wskazuje na rzeczywisty skomplikowany pod względem dojazdu do drogi charakter tej nieruchomości, niemniej z powyższego wynika, że dostęp taki, choć utrudniony, istnieje. Kolejną sprawą do której należy się odnieść jest podniesiony przez skarżącą w piśmie z dnia 27 września 2012 r. zarzut, jakoby rzeczoznawca uznał, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił w stosunku do wszystkich działek, podczas gdy w stosunku do części działek przeznaczenie, pomimo uchwalania nowego planu miejscowego, nie zostało zmienione. Otóż stwierdzić należy, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca wyraźnie wskazał, że wpływ na zmianę wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego ma zmiana wartości tej części nieruchomości, która położona jest aktualnie na terach zabudowy, a poprzednio stanowiła tereny rolne. Na stronie 7 operatu wymienione zostały wszystkie działki, które zostały objęte przedmiotem wyceny tj. działki od nr [...] do nr [...]. Na stronie 12 operatu wskazane zostały z kolei działki, których wartość po uchwaleniu planu miejscowego wzrosła tj. działki od nr [...] do [...]. . Z powyższego wynika więc, że rzeczoznawca uwzględnił, iż część działek objętych przedmiotem wyceny tj. działki nr [...] ,[...] ,[...], część działki [...] ,[...] ,[...] , część działki [...] ,[...] ,[...] ,[...] , część [...] ,[...] ,[...], część działki [...] ,[...] ,[...] i część działki [...] posiadają przeznaczenie zbliżone do tego, jakie posiadały w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i działek tych nie uwzględnił przy obliczaniu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie sądu rzeczoznawca majątkowy zasadnie dokonał oszacowania nieruchomości, a sporządzony przez niego operat spełnia wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W sytuacji gdy skarżąca podważa prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego powinna, na poparcie swoich zarzutów, zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat do którego organ musiałby się ustosunkować. Skarżąca z tego uprawnienia nie skorzystała. Konkludując, stwierdzić należy, iż rozpoznając sprawę, sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy M. w dniu [...] listopada 2008 r., a tym samym żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji było bezpodstawne. Sąd w pełni podzielił także stanowisko Kolegium odnośnie braku zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. . Tym samym decyzje organów administracji obu instancji są prawidłowe Mając zatem na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.