I OSK 2427/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1024/13 w sprawie ze skargi Z. W. na czynność Wójta Gminy N. w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego postanowił: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1024/13, oddalił skargę Z. W. na czynność Wójta Gminy N. w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z. W. w dniu 16 sierpnia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na podjętą przez Wójta Gminy N. "czynność wypłaty zasiłku stałego według decyzji OPS N. [...]", wskazując w skardze decyzje dotyczące przyznania i zawieszenia wypłaty zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zarządzeniem z dnia 11 października 2012 r. Sąd uznał, że przedmiotem wskazanej skargi jest bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie wypłacania zasiłku stałego. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Lu 99/12, Sąd odrzucił powyższą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że skarga dotyczy sprawy uprzednio prawomocnie osądzonej. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 18 lipca 2011 r. skarżący wniósł już skargę na bezczynność Wójta Gminy N. w tej samej sprawie. Skarga ta została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 50/11, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 738/12, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Skargę kasacyjną od wskazanego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r. wniósł Z. W., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. z powodu błędnego uznania, że sprawa objęta niniejszą skargą została już prawomocnie osądzona, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 738/12, stwierdził, że WSA w Lublinie rozpoznał sprawę na bezczynność wypłaty świadczenia, a nie na wstrzymanie wypłaty świadczenia, zaś w niniejszej skardze Z. W. chodziło właśnie o wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym była mowa także w orzeczeniu Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II Cz 218/11. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 793/13, uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to orzeczenie NSA podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przedmiotem skargi Z. W. z dnia 16 sierpnia 2012 r., co wynika wprost z jej treści, jest czynność Wójta Gminy N. polegająca na wstrzymaniu wypłaty zasiłku stałego, nie zaś bezczynność tego organu polegająca na braku wypłaty wspomnianego świadczenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1024/13, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę wskazując, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd wskazał, że skarga Z. W. z dnia 16 sierpnia 2012 r., jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 793/13, dotyczy czynności Wójta Gminy N. polegającej na wstrzymaniu wypłaty zasiłku stałego. Sąd podniósł, że w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2014 r., złożonym po zmianie żądania skargi dokonanej na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r., skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności zaniechania wypłacania zasiłku skarżącemu, a nadto uznanie, że obowiązek wypłaty zasiłku miał swoje źródło w przepisach prawa. W związku z powyższą modyfikacją treści żądania skarżącego nastąpiła istotna zmiana w zakresie podstawy prawnej żądania, która zdaniem Sądu, wyłącza obowiązek odniesienia się do wskazywanych przez skarżącego we wcześniejszych etapach postępowania orzeczeń sądów powszechnych. Sąd podniósł, że decyzją z dnia 4 listopada 2002 r. (znak OPS 8122/1486/36/02), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznał Z. W. zasiłek stały wyrównawczy. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wydał w dniu [...] maja 2004 r. decyzję, znak [...], przyznającą skarżącemu zasiłek stały, począwszy od dnia 1 maja 2004 r. W dniu 25 marca 2005 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Lublinie z dnia 22 marca 2005 r. informujące o pobieraniu przez Z. W. renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Wobec tego, decyzją z dnia 5 kwietnia 2005 r., znak OPS 8122/386/11/05, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. uznał, że zasiłek stały jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. uchylił w całości decyzję z dnia [...] maja 2004 r. Sąd I instancji wskazał, że żądanie skarżącego obejmuje stwierdzenie bezskuteczności czynności zaniechania wypłacania skarżącemu zasiłku stałego przyznanego mu decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2004 r., zgodnie z którą świadczenie to zostało mu przyznane na stałe, począwszy od dnia 1 maja 2004 r., zaś wstrzymanie wypłaty świadczenia nastąpiło w lutym 2005 r. Ponadto Sąd podał, że w sprawie było niekwestionowane, iż wstrzymanie wypłaty świadczenia nastąpiło na skutek powzięcia przez Wójta Gminy N. informacji, że skarżący poza zasiłkiem stałym pobiera również – od 1 grudnia 2002 r. – rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. O tej natomiast okoliczności należało niezwłocznie poinformować Wójta Gminy N., wobec obowiązku nałożonego na skarżącego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2004 r., o czym skarżący był prawidłowo pouczony w uzasadnieniu tej decyzji. Wobec tego wypłacony na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2004 r. w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. zasiłek stały stał się świadczeniem nienależnym. Pogląd ten wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 50/11, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 738/12, oddalił skargę kasacyjną. Sąd wskazał, że czynności potrącenia, bądź pomniejszenia świadczenia określone w art. 139 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.) oraz w art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, mają ustawowo określoną podstawę prawną, a więc z mocy samego prawa organy mają obowiązek ich dokonania, o ile spełnione są ustawowe przesłanki. Obowiązek ten jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę tzw. zasady pomocniczości, w świetle której świadczenia z pomocy społecznej nie powinny wyprzedzać świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Ustawodawca wykluczył w szczególności możliwość łączenia renty i emerytury z zasiłkiem stałym i okresowym z pomocy społecznej. Sąd I instancji, mając na uwadze treść art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 8 ust. 3 tej ustawy, stwierdził, że nie ma wątpliwości, że ustalając prawo do zasiłku stałego należało uwzględnić wysokość renty przyznanej Z. W. Pobierał on bowiem rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do 30 czerwca 2002 r., a od dnia 1 grudnia 2002 r. skarżącemu została przyznana renta na stałe. Sąd wskazał, że wysokość renty przyznanej skarżącemu przekraczała kwotę ustawowego kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego wówczas 461 zł, co ustalono decyzją ostateczną, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia 5 kwietnia 2005 r. Sąd wskazał, że konsekwencją powyższych ustaleń, niezależną jednak od prawidłowej czynności wstrzymania wypłaty zasiłku stałego, było wydanie decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r., którą uchylono w całości decyzję z dnia 21 maja 2004 r. i odmówiono przyznania Z. W. zasiłku stałego. Uchylając powołaną decyzję i odmawiając prawa do zasiłku stałego począwszy od dnia 1 maja 2004 r. organ I instancji odmówił tego prawa z uwagi na niespełnianie przez skarżącego warunków do nabycia zasiłku stałego w tym dniu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1024/13, skargę kasacyjną wniósł Z. W., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wypłacony na podstawie decyzji z dnia 21 maja 2004 r. w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. zasiłek stały mógł podlegać wstrzymaniu wypłaty jako świadczenie nienależne, podczas gdy z racji prawomocności i konstytutywnego charakteru przedmiotowej decyzji skarżącemu przysługiwało prawo do pobierania zasiłku, wobec nieuchylenia w tym czasie przedmiotowej decyzji przez organ administracji publicznej, decyzja ta pozostawała w mocy; 2) art. 139 ust. 1 pkt 8 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na powołaniu się w uzasadnieniu skarżonego wyroku na jego dyspozycję, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do potrącenia kwoty zasiłku stałego ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie za okres, za który skarżącemu przyznano rentę, a wyłącznie do wstrzymania wypłaty zasiłku stałego; 3) art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na powołaniu się w uzasadnieniu skarżonego wyroku na jego dyspozycję, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ rentowy nie wypłacił należnego skarżącemu świadczenia pomniejszonego o kwotę przysługującego zasiłku, ani nie przekazał tej kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej; 4) art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, a to przyjęcie, iż wstrzymanie wypłaty zasiłku stałego nie wymaga zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej, w oparciu o którą został przyznany skarżącemu zasiłek stały, a tym samym przyjęcie, iż sam fakt powzięcia przez Wójta Gminy N. informacji, iż skarżący poza zasiłkiem stałym pobiera również rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy stanowi podstawę do wstrzymania wypłaty przysługującego skarżącemu zasiłku stałego oraz podlega zwrotowi ten, który już został wypłacony, podczas gdy z treści przytoczonego przepisu wynika, iż zmiana lub uchylenie pierwotnie wydanej decyzji jawiła się jako obligatoryjna; II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 16 § 1 w zw. z art. 110 k.p.a., poprzez odstępstwo od zasady trwałości decyzji w administracyjnym toku instancji, tym samym przyjęcie, iż decyzja o przyznaniu zasiłku stałego skarżącemu nie wymaga uchylenia lub zmiany, podczas gdy wynika to zarówno z kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z ustawy szczególnej, pominięcie tym samym faktu, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, był nią związany od chwili jej doręczenia, co w konsekwencji istotnie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; 2) art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, iż Wójt Gminy N. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu zasiłek stały, podczas gdy wstrzymanie wypłaty zasiłku nastąpiło w oparciu o okoliczności, które powinny być znane organowi w chwili wydania decyzji administracyjnej, przyznającej skarżącemu zasiłek stały, co w konsekwencji istotnie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieuiszczonych ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro skarżący uzyskał prawo do zasiłku stałego mocą decyzji administracyjnej, a decyzja ta nie została zmieniona, ani uchylona do dnia 5 stycznia 2009 r., to zasadnym jest przyjęcie, iż do tego dnia pozostawała ona w mocy. Wobec tego zaniechanie wypłaty świadczenia w okresie luty 2005 r. – styczeń 2009 r. nie miało żadnego oparcia w przepisach prawa ani indywidualnej decyzji. Z uwagi na domniemanie legalności oraz domniemanie ważności decyzji administracyjnej, a także to, iż organ administracyjny jest nią związany od chwili doręczenia, decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek stały obowiązywała w pierwotnej treści do chwili jej uchylenia, tj. do dnia 5 stycznia 2009 r. Ustalenia Sądu Wojewódzkiego, które stały w sprzeczności z powyższymi rozważaniami istotnie wpłynęły na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł, że Sąd niewłaściwie zastosował art. 139 ust. 1 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zasiłek stały przyznany Z. W. nie został potrącony ze świadczenia rentowego, a jedynie została wstrzymana jego wypłata. Ponadto wskazano, że w niniejszej sprawie nie miał też zastosowania art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie wypłacone przez organ rentowy nie zostało bowiem pomniejszone o kwotę zasiłku, a co za tym idzie, kwota ta nie została przekazana na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Zarzucono ponadto, że Sąd nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do rzekomej konieczności zwrotu pobranego zasiłku przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Ujawnienie się w postępowaniu kasacyjnym tego rodzaju okoliczności, niedostrzeżonych na wcześniejszym etapie postępowania, zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania, nie tylko na wniosek strony, ale również z urzędu powołanego wyżej przepisu. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Z. W., po sprecyzowaniu skargi wniósł na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. o stwierdzenie bezskuteczności czynności zaniechania wypłacania mu zasiłku stałego w okresie od lutego 2005 r. do stycznia 2009 r., a nadto o uznanie, że obowiązek wypłaty zasiłku miał swoje źródło w przepisach prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie natomiast do regulacji zawartej w art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć, o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie, we wskazanym wyżej trybie i terminie nie zostało w sprawie wystosowane. Powyższych wymogów niewątpliwie nie spełnia znajdujące się w aktach sprawy pismo Z. W. z dnia 5 lutego 2013 r. wzywające organ do wypłaty zasiłku stałego w kwocie 20.064 zł za okres od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia 19 stycznia 2009 r., skoro poza sporem pozostaje okoliczność, że wstrzymanie wypłaty zasiłku stałego przyznanego skarżącemu decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nastąpiło od 1 lutego 2005 r. i skarżący wiedział o zaniechaniu wypłacania mu zasiłku od tej daty. Wezwanie skierowane do organu po ponad 8 latach od dowiedzenia się o kwestionowanej czynności organu nie mogło więc być skuteczne. W takim stanie sprawy uznać należało, że wystąpiła przesłanka odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wniesienie skargi bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, stanowi bowiem jedną z "innych przyczyn" niedopuszczalności skargi objętych wymienionym przepisem. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać merytorycznych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, bowiem obowiązany był zastosować art. 189 p.p.s.a. i na podstawie tego przepisu uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, wobec stwierdzenia wystąpienia w sprawie wskazanej wyżej przesłanki odrzucenia skargi.