II SA/Kr 679/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie na uchwałę Rady Miejskiej w Wojniczu z dnia 30 listopada 2012 r. Nr XXVI/198/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części jej załącznika, w zakresie punktu D – rubryki "telefon kontaktowy", punktu F w zakresie sformułowania "imię i nazwisko osób zamieszkujących na terenie nieruchomości", punktu G w zakresie akapitu drugiego zaczynającego się od słowa "Zgodnie". Uzasadnienie: W dniu 30 listopada 2012 r. Rada Miejska w Wojniczu podjęła uchwałę nr XXVII/198/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Załącznik do uchwały stanowił wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. We wzorze zawarto pola do wypełnienia przez składającego deklaracje dotyczące numeru telefonu kontaktowego, imion i nazwisk osób zamieszkujących na terenie nieruchomości. Ponadto we wzorze zawarto tekst o wyrażeniu "zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.)". Na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 123 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.) poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: podania w załączniku do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" danych w postaci numeru telefonu kontaktowego, (punkt D załącznika) oraz imienia i nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości (punkt F załącznika), podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami; wyrażenia w załączniku do zaskarżonej uchwały przez osobę składającą deklaracje lub osobę reprezentującą składającego deklarację zgody na przetwarzanie jej danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) (punkt G załącznika), podczas gdy wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności w art. 6 n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie strony skarżącej wymagane w załączniku zaskarżonej uchwały dane dotyczące "nr kontaktowego" wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Co najwyżej podawanie numeru telefonu mogło być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację może nie zaś musi podać w deklaracji. Podanie numeru telefonu stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), ponieważ dane te pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby i mogą być gromadzone tylko, gdy spełniona jest któraś z przesłanek określonych w art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie taka przesłanka nie zachodziła. Również część załącznika nakładająca obowiązek podania imienia nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości została umieszczona z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nie zachodzi bowiem potrzeba podawania wskazanych danych, albowiem wystarczającym byłoby podanie liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że to nie dane osobowe tych osób lecz ich liczba ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Nałożenie tegoż obowiązku na składającego deklaracje narusza tym samym art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Strona skarżąca sprzeciwiła się również nakładaniu na mieszkańców Gminy Wojnicz obowiązku wyrażenia w przedmiotowej deklaracji zgody na przetwarzanie ich danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Wymóg ten nie znajduje oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w szczególności zaś w art. 6 n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Prokurator wskazał również, że organ uchwałodawczy Gminy Wojnicz w podstawie podjęcia zaskarżonej uchwały błędnie wskazał na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy prawidłową podstawą do podjęcia uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W odpowiedzi na skargę Gmina Wojnicz wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XXVIII/221/2012 Rady Miejskiej w Wojniczu z dnia 28 grudnia 2012 roku w sprawie uchylenia ww. uchwały nr XXV1/198/2012 Rady Miejskiej w Wojniczu z dnia 3 listopada 2012 roku i nie pozostaje w obrocie prawnym. Uchwała ta została przekazana Prokuratorowi Rejonowemu w Tarnowie pismem z dnia 17 lutego 2014 roku stanowiącym odpowiedź na wystąpienie Prokuratora Rejonowego Tarnowie z dnia 5 lutego 2014 roku. Gmina Wojnicz podniosła, że skarżący nie wezwał Rady Miejskiej w Wojniczu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm.), a także przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.). Nadto zaskarżona uchwała nie była kwestionowana w trybie nadzoru co oznacza, że nie jest w zaskarżonej części sprzeczna z prawem. Gmina podała również, że z treści art. 6 n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że podstawowym kryterium dla określenia wzoru deklaracji jest konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również ułatwienia składania samej deklaracji. Wobec tego deklaracja winna zawierać takie dane, które służyć będą osiągnięciu celu wskazanemu przez ustawodawcę. Kierując się wykładnią celowościową Rada Gminy uprawniona jest do wskazania w deklaracji takich danych, które mają służyć zapewnieniu prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takimi zaś danymi są dane dotyczące imienia, nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości, bowiem pozwalają określić osoby, które uwzględniane będą w obliczeniu wysokości samej opłaty, a w razie sporu co do ilości tych osób i ewentualnego ich miejsca zamieszkania, uniknąć wątpliwości w tym zakresie i zapewnić możliwość należytego obliczenia samej opłat. Podobnie podanie danych dotyczących nr telefonu kontaktowego służyć ma wyłącznie zapewnieniu prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez zapewnienie możliwości kontaktu i weryfikacji czy modyfikacji składanych deklaracji, bez wszczynania dodatkowej procedury w tym zakresie. Nadto podanie nr telefonu nie ma charakteru obligatoryjnego. Co się zaś tyczy zawarcia w deklaracji klauzuli o wyrażenie zgody na przetwarzanie danych osobowych osoby składającej deklarację to, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych dane te będą przetwarzane wyłącznie na te potrzeby, za zgodą stron. W ocenie strony przeciwnej do skarżącej w podstawie prawnej uchwały należało wskazać przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie jej przepis art. 18 ust. 2 pkt 8, gdyż przedmiot regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale nie odnosi się do podatków i opłat, lecz do spraw zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do przepisu art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka". Zapis ten ustanawia generalne zwolnienie z obowiązku wyczerpania jakichkolwiek środków "przedskargowych" przez wymienione w nim podmioty. Obowiązku wyczerpania "trybu przedskargowego" nie ustanawia też przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze. Zgodnie z nim "jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika, aby uprawnienie do wniesienia skargi do sądu mogło być przez Prokuratora realizowane tylko po uprzednim złożeniu wniosku do organu. Wniosek zresztą taki obejmować może tylko żądanie uchylenia lub zmiany uchwały, a nie stwierdzenia jej nieważności. Dlatego tez zarzut organu o niewyczerpaniu drogi "przeskargowej" uznać należy za nieuzasadniony. Fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpatrzeniu skargi. Zważywszy na różne skutki uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora nie jest bezprzedmiotowa. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zajmuje on określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Stosownie do treści art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Stosownie do treści art.6 n z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.): "Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n u.c.p.g. było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie a wybranego przez gminę, na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W załączniku do przedmiotowej uchwały Rada Gminy Wojnicz zawarła zapis: "wyrażam zgodę na przetwarzanie danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższa treść wykracza poza zakres opisany art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Te same uwagi odnieść należy do dwóch pozostałych, kwestionowanych zapisów załącznika do uchwały. Zarówno ustalenie obowiązku podania numeru telefonu, jak i obowiązku podania danych osobowych osób zamieszkujących na nieruchomości nie znajduje podstaw prawnych w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane wymagania nie zostały sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.