II OW 29/14

Dnia 29 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2014 r. nr SKO.60.61.2013 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Biała Piska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. w Białej Piskiej o zmianę ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia 24 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") i art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy wnioskodawcą a Burmistrzem Miasta Gminy Biała Piska poprzez wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. o zmianę ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu biurowo-magazynowego z niezbędna infrastrukturą na części działek o nr geod. A, B, C, D w obrębie ewidencyjnym Biała-Piska - miasto, gmina Biała Piska. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, iż pismem z dnia 12 czerwca 2013r. [...] Sp. z o.o. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o zmianę ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu biurowo-magazynowego z niezbędną infrastrukturą na części działek o nr geod. A, B, C, D w obrębie ewidencyjnym Biała-Piska - miasto, gmina Biała Piska w zakresie charakterystyki planowanego przedsięwzięcia w sposób wskazany we wniosku. Pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało wniosek do rozpatrzenia Burmistrzowi Białej Piskiej. Pismem z dnia 31 grudnia 2013 r., znak: [...], działający z upoważnienia Burmistrza Białej Piskiej Zastępca Burmistrza Białej Piskiej zwrócił wniosek [...] Sp. z o.o. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wyrażono wątpliwość czy organ pierwszej instancji może w świetle art. 155 k.p.a. ingerować w ostateczne rozstrzygnięcie reformatoryjnie organu wyższego stopnia i orzekać w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, z uwagi, iż decyzja Burmistrza Białej Piskiej, nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. obecnie nie istnieje w obrocie prawnym. W ocenie Kolegium nie jest ono właściwe do rozpatrzenia wniosku. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach tych kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy działu V i VI tejże ustawy. Przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wskazało, iż odpowiednie stosowanie przepisów działu V i VI ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oznacza, iż w sprawie należy przeprowadzić postępowanie co do istoty, w zakresie w jakim dochodzi do zmiany decyzji. Stanowi to odstępstwo od zakresu postępowania określonego w art. 155 k.p.a. (Krzysztof Gruszecki w: Komentarz do art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; LEX/el. 2013). Z tego względu w ocenie Kolegium organem właściwym do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w Białej Piskiej jest Burmistrz Białej Piskiej (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Przyjęcie innego rozwiązania prowadziłoby do orzekania przez Kolegium z naruszeniem właściwości rzeczowej oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Białej Piskiej reprezentowany przez adwokata wniósł o rozstrzygnięcie powstałego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu jako organu właściwego w sprawie wniosku [...] Sp. z o.o. w Białej Piskiej. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, iż stanowisko Kolegium przedstawione budzi poważne wątpliwości, czy organ I instancji ma kompetencje w świetle art. 155 k.p.a., ingerować w ostateczne rozstrzygnięcie reformatoryjne organu wyższego stopnia i orzekać w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez SKO w Olsztynie. W ocenie Burmistrza przepis art. 155 k.p.a. uprawnia organ administracji do zmiany tylko i wyłącznie swojej ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z tym, że decyzja Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] listopada 2013 r. została uchylona i obecnie nie istnieje w obrocie prawnym, organ I instancji nie może ingerować w merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy dokonane przez SKO w Olsztynie. Należy wskazać, że strona, jeśli nie zgadzała się z takim załatwieniem sprawy, miała możliwość zaskarżenia decyzji SKO w Olsztynie do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaprezentowane stanowisko organu I instancji znajduje oparcie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (przykładowo wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Bk 784/12), a ponadto pogląd taki zaprezentował również pełnomocnik Spółki [...] w uzasadnieniu wniosku o zmianę decyzji ostatecznej skierowanego do SKO, powołując się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2010 r. (sygn. II SA/Go 120/10). W związku z powyższym wniesiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. w Białej Piskiej o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Pismem z dnia 25 marca 2014 r., [...] Sp. z o.o. z/s w Białej Piskiej reprezentowana przez adwokata zgłosiła przystąpienie do niniejszego sporu kompetencyjnego. Wnosząc jednocześnie o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż [...] Sp. z o.o. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie hurtowego obrotu lekami oraz wyrobami medycznymi. Dotychczasowa siedziba firmy - zwłaszcza z uwagi na ograniczoną przestrzeń magazynową - uniemożliwia dalszy jej rozwój. W związku z tym spółka nabyła w Białej Piskiej nieruchomość - po byłej centrali nasiennej - którą planuje na nowo zagospodarować dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej. Pierwszym etapem procesu inwestycyjnego jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek w tym zakresie został złożony w połowie 2012r. Decyzja Burmistrza Białej Piskiej w tym przedmiocie wydana została [...] listopada 2012r. Decyzja ta - ze względu na jej wadliwość - została przez [...] Sp. z o.o. zaskarżona, w następstwie czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ją uchyliło stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie jednak organ ten sporządził nową, bardzo szczegółową charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, której treść znacznie ogranicza - a w zakresie jednego z planowanych parkingów uniemożliwia - racjonalne przeprowadzenie inwestycji. Z uwagi na powyższe spółka wystąpiła w dniu 12.06.2013r. z wnioskiem o zmianę decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Po upływie pół roku w dniu 10.12.2013r. SKO uznało się za niewłaściwe i przekazało sprawę Burmistrzowi Białej Piskiej celem jej merytorycznego rozpoznania. Ponieważ Burmistrz Białej Piskej nie uznał się właściwym do zmiany ostatecznej decyzji wydanej przez SKO zaistniał niniejszym negatywny spór kompetencyjny. Ostatecznie więc pomimo upływu ponad 9 miesięcy od daty złożenia przez [...] Sp. z o.o. wniosku o zmianę ostatecznej decyzji - sprawa nie została rozpoznana, zaś spółka nie ma możliwości choćby rozpoczęcia kolejnych procedur związanych z planowaną inwestycją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Burmistrzem Miasta Gminy Biała Piska, co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 12 czerwca 2013 r. o zmianę ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko polegającego na budowie obiektu biurowo-magazynowego. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu tego wynika, iż organem właściwym do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo jest organ, który ją wydał. Ostateczne są natomiast stosownie do art. 16 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy. Z powyższego wynika, zatem wprost, iż w stosunku do decyzji, która była przedmiotem merytorycznej oceny organu odwoławczego, właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest właśnie ten organ. Decyzja reformatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2012 r. stanowiła ponowne rozpatrzenie sprawy i to ona była źródłem obowiązków nałożonych na jej adresatów, bowiem stanowiła ostatecznie ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego. Jeżeli zaszłaby konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy to wtedy konieczne będzie ponowne złożenie wniosku do organu I instancji. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji