V SA/Wa 251/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S., dalej "Skarżący" albo "Strona" jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej "Minister" z dnia (...) października 2013 r., Nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2013 r. Nr (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej: "Prezes ARiMR", z dnia (...) lutego 2012 r., Nr (...) w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.: Decyzjami z dnia (...) maja 2005 r. i (...) czerwca 2006 r. Skarżącemu przyznano płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na lata 2004 – 2005. W dniu 26 kwietnia 2006 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności na rok 2006 do powierzchni 73,47 ha. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku oraz kontroli w gospodarstwie rolnym w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono nieprawidłowości dotyczące deklaracji powierzchni poszczególnych działek rolnych, która według ustaleń kontroli wynosiła 35,84 ha. W konsekwencji decyzją z (...) marca 2007 r. odmówiono przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2006. Następnie w wyniku rozpoznawania wniosków o przyznanie płatności za lata 2007 i 2008 organy wydały w dniu 30 stycznia 2008 r. oraz w dniu 16 grudnia 2008 r. decyzje odmawiające przyznanie płatności za lata objęte wnioskami. Decyzją z (...) września 2008 r. Prezes ARiMR ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 19.218,80 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że Skarżący zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których zobowiązał się realizować program rolnośrodowiskowy. Następnie w dniu 17 stycznia 2012 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych Skarżącemu na mocy decyzji z dnia (...) maja 2005 r. oraz z dnia (...) czerwca 2006 r. Decyzją z (...) lutego 2012 r. Prezes ARiMR ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 30.342,90 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że Skarżący od 2007 r. nie prowadził działalności rolniczej metodami ekologicznymi, co stwierdziła Jednostka Certyfikująca EKOGWARANCJA PTRE Sp. z o.o. Wnioskiem z 22 kwietnia 2013 r. (data nadania) Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) lutego 2012 r. Uzasadniając wniosek wskazał, że zaskarżona decyzja: zawiera nieprawidłowo podaną podstawę prawną, co powoduje jej nieważność. W opinii Strony braku tego nie usuwa przywołanie przepisów podstawy w jej uzasadnieniu, bowiem podstawa prawna winna zostać prawidłowo wskazana w sentencji decyzji administracyjnej; dotyczy kwestii uprzednio rozstrzygniętych ostatecznymi decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznającymi Stronie płatności na rok 2004 oraz 2005, a także decyzją z (...) września 2008 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych; rażąco narusza przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że Strona pomimo upływu 4 letniego okresu jaki upłynął od wydania decyzji przyznających jej płatność rolnośrodowiskową zobligowana jest do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z (...) lutego 2012 r. ustalającej nienależnie pobrane płatności. Rozpoznając wniosek pod kątem obarczenia decyzji z (...) lutego 2012 r. wadami wskazanymi we wniosku stwierdził, że decyzja została wydana przez organ właściwy w sprawie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do podniesionego zarzutu rażącego naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (We) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności organ I instancji nie wypowiedział się wprost, co do tego, czy strona działała w dobrej czy w złej wierze, ale jednoznacznie przyjął i wskazał, że 10 letni okres przedawnienia określony w tym przepisie nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej nienależnie pobrane płatności rolnośrodowiskowe. W jego ocenie decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 k.p.a. Analizując zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że decyzja z (...) lutego 2012 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06, LEX 315975, stwierdził, że błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji i nie oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wskazał, że błąd dotyczący części podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, stanowi omyłkę pisarską, która świadczy o braku należytej staranności w sporządzaniu rozstrzygnięcia, ale nie uzasadnia twierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Analizując zarzut rażącego naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania, zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L. 141 z 30.04.2004), poprzez brak dokładnego zbadania okoliczności istnienia "dobrej wiary" po stronie zobowiązanego, co miało stanowić w ocenie Skarżącego o nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. organ stwierdził, że brak dokładnego ustosunkowania się organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do istnienia "dobrej wiary" Strony, przy braku legalnej definicji tego pojęcia, nie może prowadzić do uznania, że naruszono konkretny, jednoznaczny, niewymagający interpretacji przepis ustawy oraz, że naruszenie to jest oczywiste i bezwzględne. W przedmiotowej sprawie nie zaszła również przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji Nr (...) z dnia (...) lutego 2012 r. w związku z uprzednio wydaną decyzją Nr (...) z dnia (...) września 2008 r., Minister wskazał, że każda z powyższych decyzji dotyczy odrębnego postępowania prowadzonego w innym stanie faktycznym wynikającym z odmiennych zaniedbań Skarżącego. Przyczyną wydania decyzji z (...) września 2008 r. było ustalenie, że działalność gospodarcza była prowadzona na obszarze mniejszym, niż obszar objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a decyzja z (...) lutego 2012 r. wydana została w wyniku ustalenia, że Skarżący zaniechał prowadzenia działalności ekologicznej na powierzchni wszystkich działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. W skardze z 20 listopada 2013 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jak również rozstrzygającej sprawę uprzednio rozstrzygniętą innymi decyzjami ostatecznymi, 2. art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 oraz analogicznego art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r., poprzez przyjęcie, że nie narusza rażąco prawa decyzja wydana z naruszeniem tego przepisu, po upływie określonego w nim terminu bez ustalenia, czy nawet rozważenia, czy skarżący był w jakimkolwiek momencie w złej wierze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważność decyzji wydanej w trybie zwykłym i ustalającej Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Przypomnieć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Dokonując oceny przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym sprawę uznał, iż złożona skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu nie można uznać, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności Skarżący wystąpił, została wydana bez podstawy prawnej. Sąd rozpoznający sprawę podziela w tym zakresie pogląd przyjęty w orzecznictwie, a przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, w którym Sąd ten stwierdził, że brak podstawy prawnej oznacza, że decyzja istotnie podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że podstawa ta jest w niej niewymieniona, bądź wymienia niewłaściwy przepis. W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. wydana została m. in. w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika upoważnienie Prezesa ARiMR do ustalenia stronie, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie pobranych płatności. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Nadto stwierdzić należy, że decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. wydana została w oparciu o szereg przepisów prawa wspólnotowego oraz krajowego, które upoważniały organ do władczego rozstrzygnięcia o nałożeniu na Skarżącego obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych uprzednio z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W ocenie Sądu wskazane przez Skarżącego wady decyzji nie są wystarczająco istotne, aby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Nie jest zasadny również zarzut wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Należy bowiem wskazać, że uzasadniając decyzję z dnia (...) lutego 2012 r. Prezes ARiMR wskazał, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Dalej wskazał, że okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W uzasadnieniu decyzji z (...) lutego 2012 r. organ jednoznacznie stwierdził, że wyłączający obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu z zapisu tego jednoznacznie wynika, iż okoliczności uzasadniające przyjęcie "dobrej wiary" po stronie Skarżącego zostały przez organ rozważone. Uzasadnieniu decyzji z (...) lutego 2012 r. w tym przedmiocie można przypisać lakoniczność i niespełnienie wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., jednakże nie jest to "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z (...) lutego 2012 r. nie dotyczy również sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej w kolejnych postępowaniach zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy wynik postępowania, tego samego przedmiotu sprawy i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Odnosząc powyższe do zarzutu wydania decyzji z (...) lutego 2012 r. w kwestii uprzednio rozstrzygniętej decyzją z (...) września 2008 r. wskazać należy, że każda z powyższych decyzji dotyczy odrębnego postępowania prowadzonego w innym stanie taktycznym wynikającym z odmiennych zaniedbań, jakich dopuścił się Skarżący. Przyczyną wydania decyzji z (...) września 2008 r., było ustalenie w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu, że działalność gospodarcza była prowadzona na obszarze mniejszym niż obszar objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a decyzja z (...) lutego 2012 r. wydana została w wyniku ustalenia, że Skarżący zaniechał prowadzenia działalności ekologicznej na powierzchni wszystkich działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Zaznaczyć należy, że Prezes ARiMR określając decyzją z (...) lutego 2012 r. kwotę nienależnie pobranych płatności uwzględnił kwotę ustaloną uprzednio decyzją z (...) września 2008 r., a więc kwota nienależnie pobranych płatności ustalona Skarżącemu decyzjami z (...) lutego 2012 r. i z (...) września 2008 r., odpowiada wysokości kwoty uprzednio przyznanej pomocy rolnośrodowiskowej. Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a.