I SA/Wa 2377/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tadeusz Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] potwierdził K. L., I. J. oraz J. T. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. T. nieruchomości w miejscowości S., powiat [..], województwo [...], obejmujących grunty pod zabudowę o powierzchni [...] morgi, na których znajdowało się 70 drzew owocowych i 40 krzewów, dwie parcele budowlane o łącznej powierzchni trzech morg, pole orne o powierzchni czterech morg oraz jednocześnie odmówił potwierdzenia tego prawa za pozostawienie domu mieszkalnego drewnianego, krytego dachówką, składającego się z trzech pokoi, dwóch kuchni oraz sieni jak również budynku gospodarczego, drewnianego, krytego dachówką, w którym znajdowały się 3 komórki i ubikacja. Od powyższej decyzji strony wniosły odwołanie, jednak Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W piśmie z dnia 25 maja 2013r. K. L. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na błędnej ocenie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej organ I instancji bez żadnej podstawy prawnej odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawiony przez S. T. dom mieszkalny. Zdaniem strony organ pominął w swoich ustaleniach dowód w postaci oświadczeń dwóch świadków złożonych w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Ponadto w ocenie strony znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1990r. ustalający, że do mienia pozostawionego należał również dom mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Minister Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. W ocenie Ministra kwestionowana decyzja została wydana z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 80 oraz art. 107 par. 3 k.p.a. Organ wojewódzki poddał bowiem analizie wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1990r. sygn. akt [...] ustalający pozostawienie poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości gruntowej oraz zabudowy. Organ nadzoru zauważył, że z postanowienia o spełnieniu wymogów warunkujących potwierdzenie prawa do rekompensaty z dnia [...] października 2010r. wynika wprost, że zostały poddane ocenie dowody w postaci oświadczeń świadków S. K. i L. B., które opisują zabudowę oraz jej powierzchnię. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji Wojewoda nie uwzględnił tych oświadczeń z uwagi na fakt, że były one sprzeczne z ww wyrokiem oraz ze względu na to, że nie spełniały wymogów formalnych z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. L. Minister Skarbu Państwa ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany swojego rozstrzygnięcia, bowiem kwestionowana decyzja nie wypełnia przesłanek z art. 156 k.p.a. Organ nadzoru podkreślił, że organ wojewódzki rozpatrzył cały znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym oświadczenia świadków S. K. i L. B., jak również poddał ocenie wyrok z dnia [...] grudnia 1990r. W ocenie Ministra Wojewoda [...] dokonał szczegółowej analizy znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego oraz stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie powierzchni domu mieszkalnego. Minister podkreślił, że z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru w niniejszym postępowaniu nie może dokonać ponownej, w tym także odmiennej oceny dowodów i uznać, że przesłanki warunkujące potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały spełnione, a może jedynie zbadać sprawę pod kątem rażącego naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie zdaniem organu nie wystąpiło. W ocenie organu nadzoru kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, a więc brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. L. podnosząc, że Wojewoda bez żadnego uzasadnienia pominął podstawowy dowód w sprawie jakim były oświadczenia świadków złożone w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r., a przede wszystkim nie respektuje prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1990r., w którym Sąd ustalił skład majątku pozostawionego z uwzględnieniem domu mieszkalnego i obiektów gospodarczych. Takie działanie Wojewody w ocenie skarżącej jest niepraworządne i wywołało skutki nie dające się pogodzić z podstawowymi wymogami państwa prawa, co prowadzić winno do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. w części odmawiającej skarżącej prawa do rekompensaty za składniki budowlane nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie trzeba wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Taki też jest obecny kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ zatem orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że Minister Skarbu Państwa prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. Bezzasadne bowiem były zarzuty rażącego naruszenia prawa podnoszone przez skarżącą w toku postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra, że objęta wnioskiem skarżącej decyzja nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, która to instytucja jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Istotne jest bowiem, że instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady muszą wystąpić w chwili wydawania decyzji, a takich wad Minister prawidłowo nie stwierdził. Analiza postawionych przez skarżącą zarzutów, które miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że w istocie żądanie skarżącej zostało oparte na uchybieniach proceduralnych polegających na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. W związku z tym podkreślić należy, że ewentualne wadliwości postępowania dowodowego, dotyczące sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też braku oceny prawidłowości przeprowadzonych dowodów, na które powoływała się skarżąca, mogły stanowić podstawę zarzutu odwołania od decyzji Wojewody [...]. Odwołanie takie skarżąca złożyła, jednakże Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Należy przy tym również zwrócić uwagę, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczalne przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 363/10, Baza Orzeczeń LEX nr 745223). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Ponadto za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Takiej sytuacji nie można było stwierdzić w przedmiotowej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na zebranie materiału dowodowego, który w ocenie organów był wystarczający do wydania decyzji. Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 5, 6, 8, 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. , Nr 169, p[oz. 1418 z późn. zm.) - dalej "ustawa zabużańska". Zgodnie z przepisami tej ustawy wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty może zostać uwzględniony jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną kumulatywnie wszystkie wskazane w art. 1 i 2 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przesłanki. Niespełnienie chociażby jednej z nich skutkuje utratą prawa do rekompensaty w świetle art. 7 ust. 2 ww. ustawy zabużańskiej. Organ wojewódzki ustalił, że przedstawione w sprawie dokumenty nie są wystarczającymi dowodami na potwierdzenie prawa własności M. S. i J. S. do nieruchomości pozostawionej w miejscowości B., tym samym zaistniały podstawy do wydania decyzji odmownej. Sąd zauważa, że skarżąca domaga się w postępowaniu nieważnościowym ponownego ustalenia stanu faktycznego oraz ponownej oceny materiału dowodowego, w tym zgromadzonego już w postępowaniu zwykłym. Zdaniem skarżącej organy administracji naruszyły przepisy ustawy zabużańskiej, które to określają rodzaj dowodów stanowiących podstawę do potwierdzenia prawa do rekompensaty, jak również naruszyły przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i jako niemożliwa do zaakceptowana przez organy praworządnego państwa musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podkreśla się ponadto, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Zdaniem Ministra, dokonana przez Wojewodę ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest słuszna i nie narusza art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko Ministra jest prawidłowe. Organy administracji słusznie bowiem oceniły, że przedłożone przez skarżącą dokumenty nie są wystarczające do potwierdzenia kubatury i powierzchni domu mieszkalnego i budynku gospodarczego znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości pozostawionej przez S. T. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ustawy zabużańskiej, do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Dowodami tymi mogą być w szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych. W przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Wymagane jest, aby świadkowie zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej, a także nie byli osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co wynika z art. 6 ust. 5 ustawy. W aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1990r. ustalający składniki majątkowe pozostawione przez S. T., jednakże jak słusznie stwierdziły organy administracyjne na jego podstawie nie można określić kubatury i powierzchni domu mieszkalnego i budynku gospodarczego, gdyż takich danych wyrok nie zawiera. Przechodząc zaś do oceny znaczenia dowodów w postaci dokumentów zawierających oświadczenie świadków wymienionych w art. 6 ust. 5 ustawy, tj. S.K. i L. B., zaznaczenia wymaga, że zeznanie świadka jest zawsze oświadczeniem jego wiedzy o określonych faktach, odtwarzającym te fakty. Zeznania te, powinny być jednak oceniane w kontekście okoliczności danej sprawy oraz pozostałych, zgromadzonych w niej dowodów. W sprawie niniejszej jest poza sporem, że skarżąca na dowód potwierdzenia posiadania przez S. T. nieruchomości we wsi S. oraz jej rodzaju i powierzchni, nie przedłożyła organom (oprócz ww. wyroku) żadnych innych dokumentów urzędowych. Stosowne instytucje archiwalne odnośnie opisywanej nieruchomości udzieliły odpowiedzi negatywnych dla skarżącej. Jeśli zaś chodzi o oświadczenia ww świadków, to w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że nie spełniają one wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy, ponieważ S. K. nie zamieszkiwała w tej samej miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona, ani w miejscowości sąsiedniej, a przede wszystkim oświadczenia nie zawierają zapisu, że S. K. i L. B. nie są osobami bliskimi właścicieli lub spadkobierców w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego uznać należy, że nie mogą one stanowić dowodu na okoliczność kubatury i powierzchni pozostawionych zabudowań. Mając na uwadze wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy stwierdzić, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami ustawy zabużańskiej - w zakresie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i nienależytej oceny materiału dowodowego - są nieuzasadnione. Wbrew zarzutom skarżącej, w toku postępowania nadzorczego Minister Skarbu wyjaśnił wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla oceny legalności badanej decyzji Wojewody, a ustalenia te znajdują oparcie w prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Właściwie również organ ocenił, że w niniejszej sprawie nie doszło w toku postępowania zwykłego do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.