II SA/Ke 316/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz S. K. kwotę 217 (dwieście siedemnaście złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowienie organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach ("Kolegium", "SKO") postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie SKO z dnia 30 września 2013 r. nr [...], o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną SKO z dnia 30 września 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia 23 listopada 2009 r. nr [...], w sprawie ustalenia, że nieruchomość położona we wsi C., oznaczona w ewidencji gruntów obręb K., gm. S., jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 2, 9600 ha, stanowi wspólnotę gruntową mieszkańców wsi C. i jednocześnie w sprawie ustalenia, że nieruchomość położona we wsi C. oznaczona w ewidencji gruntów obręb 14 Krzelów, gm. S., jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0, 7000 ha stanowi mienie gminne. 1.2. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że S. K. i M. K. wystąpili do Kolegium z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z dnia 30 września 2011 r., zarzucając brak udziału w tym postępowaniu oraz naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach powołało treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – "K.p.a") określającego podstawy wznowienia postępowania i wskazało, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Kolegium podkreśliło przy tym wyjątkowy charakter instytucji wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania organ administracji zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 148 § 1-2 K.p.a. strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, zaś zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Nie wystarczy tutaj samo uprawdopodobnienie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. 1.4. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie M. K. nie podjął trudu wskazania daty powzięcia wiadomości stanowiących w jego przekonaniu podstawę do wznowienia postępowania, natomiast S. K. w żaden sposób nie udowodniła, że istotnie o przesłance bądź przesłankach wznowienia postępowania dowiedziała się we wskazanym przez siebie dniu, tj. 11 maja 2013 r. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło brak podstaw pozwalających stwierdzić, że wnioskodawcy istotnie zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określony przepisami art. 148 § 1 i 2 K.p.a. 1.5. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że sprawa z wniosku S. K. i M. K. nie jest kontynuacją sprawy już zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt. II SA/Ke 820/11. Jest to nowa, odrębna sprawa, w której badana jest sama tylko możliwość wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Skoro w niniejszej sprawie nie jest możliwe wznowienie postępowania ze względów formalnoprawnych, nie jest w konsekwencji możliwe badanie i odniesienie się do zarzutów zażalenia w przedmiocie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania. Dopiero bowiem postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Kolegium uznało ponadto za nieuzasadnione stwierdzenie S. K., że decyzje SKO z dnia 8 października 2010 r. i z dnia 30 września 2011 r. nie były doręczane prawidłowo, tj. że nie były obwieszczone mieszkańcom wsi C. w trybie art. 8 § 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W tym zakresie Kolegium wskazało, że zgodnie z informacją udzieloną przez Sołtysa Sołectwa C. – K. decyzja Kolegium z dnia 30 września 2011 r. była wywieszona na tablicy ogłoszeń i została z niej zdjęta 23 listopada 2011 r. Ponadto inspektor ds. gospodarki gruntami w Urzędzie Miejskim w S. potwierdził, że decyzja Kolegium z dnia 30 września 2011 r. była wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w dniach 5 – 20 października 2011 r. Co do stwierdzenia zaś, że tryb doręczenia przewidziany w art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie ma zastosowania względem osób, które nie zostały ujęte w wykazie starosty, Kolegium podkreśliło, że sprawa zakończona decyzją Kolegium z dnia 23 listopada 2009 r. była przedmiotem szczegółowej analizy i oceny WSA w Kielcach, który wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. oddalił skargę na tę decyzję. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższe postanowienie Kolegium S. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 124 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się do okoliczności składanych we wniosku o wznowienie postępowania polegających na naruszeniu zasady bezstronności - art. 145 § 1 pkt 3 i oparciu ostatecznej decyzji na fałszywych dowodach - art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że strona musi udowodnić kiedy i w jakiej dacie dowiedziała się o postępowaniu zaś organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze, na etapie przed podjęciem postępowania. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 2.2. Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że podstawę jej wniosku o wznowienie postępowania stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. bowiem zarówno decyzja z dnia 8 września 2010 r. jak i 30 września 2011 r. została wydana w tym samym składzie osobowym co stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie, stanowi to naruszenie zasady bezstronności i winno skutkować wznowieniem postępowania. Niewiadomo jakie jest stanowisko organu w tej sprawie. Brak jest bowiem jego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Zaskarżone postanowienie również zostało wydane z naruszeniem zasady bezstronności opisanej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. bowiem pierwsze postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania zostało wydane przez dwóch członków SKO w Kielcach, tj. M. C. oraz G. H., którzy uprzednio wydali decyzję z dnia 30 września 2011 r. Kolejna podstawa wniosku skarżącej wynika z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2012 r. WSA w Kielcach oparł się na nieistniejącym dokumencie, tj. dowodzie z opinii geodety, której nie ma w aktach. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie ustosunkowało się do tego zarzutu. 2.3. Uzasadniając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. skarżąca wskazała, że w toku postępowania nie była informowana o wszczęciu postępowania, jego zakończeniu oraz zawiadamiana o przeprowadzanych w sprawie czynnościach. Wyjaśniła, że o toczącym się postępowaniu dowiedziała się w dniu 11 maja 2013 r. W związku z tym wniosek o wznowienie postępowania złożyła w ustawowym terminie. Organ nie prosił jej o przedstawienie dowodów na tą okoliczność na żadnym etapie postępowania. 2.4. Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu, że decyzja była doręczona stronom przez obwieszczenie. W aktach znajdują się pisma SKO kierowane do sołtysa wsi C. o informacje czy decyzje zostały upublicznione na terenie wsi, jednak brak jest informacji zwrotnej w tej kwestii. Jednocześnie skarżąca wskazała, że wobec osób, które nie zostały ujęte w wykazie starosty (art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), nie można zastosować trybu doręczenia przewidzianego w art. 8 ust. 6 tej ustawy, lecz ogólne zasady przewidziane dla doręczeń w przepisach K.p.a. Dodatkowo skarżąca powołała pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, zgodnie z którym w tej fazie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. 2.5. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3.2. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 K.p.a. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniesienie podania o wznowienie postępowania i termin do jego wniesienia uregulowane zostały w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Zgodnie z tym artykułem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada istnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Ustala m. in. czy podanie wniósł podmiot będący stroną w postępowaniu, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia. 3.3. Sąd akceptuje przywołane m.in. przez Kolegium poglądy eksponujące stanowisko, że to na osobie, która składa wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w tym, na gruncie art. 148 § 2 K.p.a., kiedy dowiedziała się o decyzji. Stanowi to bowiem podstawę ustalenia, czy podanie o wznowienie wniesione zostało przed upływem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Oznacza to wykazanie, iż zachowany został termin przewidziany w art. 148 § 2 K.p.a., czyli że w określonej dacie, mieszczącej się w okresie 1 miesiąca przed złożeniem wniosku, strona posiadła wiedzę o wydarzeniu, które stanowi impuls do złożenia wniosku. Na organie spoczywa w związku z tym obowiązek oceny zasadności argumentacji strony w ramach oceny swobodnej, uzasadnionej racjonalnymi przesłankami. Przy tym, co należy podkreślić, organ nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. W doktrynie postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji (por. E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz, 1964, s. 200; podobnie wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, LEX nr 34954 oraz wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046, por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 463/11, LEX nr 1145113). 3.4. W niniejszej sprawie organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które podważyłoby, bądź potwierdziło fakt, że strona dowiedziała się w dniu 11 maja 2013 r. o okolicznościach stanowiących podstawę dla wznowienia postępowania. Ułomność jego oceny, co do prawdziwości twierdzenia strony polega na tym, że organ jedynie zanegował wskazaną przez stronę datę, tj. 11 maja 2013 r. i wywiódł, że strona faktu tego nie udowodniła. Ocenę taką można by zaakceptować jedynie w sytuacji, gdy organ wskazałby na konkretne okoliczności, fakty podważające twierdzenia strony, tak jak to uczynił w stosunku do drugiego wnioskodawcy – M. K., bądź wezwał S. K. do udowodnienia wskazywanej przez nią daty, czemu strona by nie sprostała. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z 12 września 2013 r., II OSK 919/12 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Kolegium dwukrotnie podejmując rozstrzygnięcie nie wezwało strony o przedstawienie dowodów na okoliczność zachowania terminu, a sformułowało jedynie twierdzenie w tych rozstrzygnięciach, że ciężar dowodzenia spoczywa na stronie. Waloru tego z pewnością nie posiada prośba Kolegium z dnia 2 września 2013 r. o precyzyjne wskazanie terminu w którym strona dowiedziała się o okolicznościach wznowienia postępowania, mimo że strona ten termin precyzyjnie wskazała we wniosku. Zauważyć należy, że i na tak sformułowane żądanie strona zareagowała odpowiadając pismem z 25 września 2013 r. i potwierdzając, że była to data 11 maja 2013 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy organ co najmniej przedwcześnie zarzucił skarżącej uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 2 K.p.a. 3.5. Podsumowując zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 148 § 2 K.p.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. oraz art.9 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3.6. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium pouczy stronę o ciążącym na niej obowiązku uzupełnienia wniosku w zakresie zachowania terminu i jeżeli w wyniku postępowania wstępnego stwierdzi, że wniosek spełnia przesłanki formalne, to organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Jeżeli natomiast przesłanki formalne nie będą spełnione, wówczas wznowienie postępowania będzie niedopuszczalne i organ zobowiązany będzie wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. 3.7. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art.152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.