IV SA/Po 1282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant Ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda lub organ II instancji) po rozpatrzeniu zażalenia B. P., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r.,poz. 267 - dalej kpa), w związku z art. 50 ust. 2 i 3 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 993 ze zm., dalej ustawa o ewidencji) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...], wydał jako organ I instancji - Prezydent Miasta P. ( dalej organ I instancji) i orzekł o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania B. P. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w [...]. Postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie zostało wszczęte na wniosek M. P., która twierdziła, że jej mąż B. P. od [...] sierpnia 2011r. nie mieszka w wymienionym mieszkaniu. Organ I instancji przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające, w tym przesłuchując świadków. Postanowieniem z dnia [...] września 2012r., organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie wymeldowania B. P. z w/w lokalu "do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu". Wojewoda jako organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia pełnomocnika M. P., postanowieniem z dnia [...] października 2012r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji do organu administracji należy ustalenie spełnienia przesłanek uzasadniających wymeldowanie danej osoby, czyli stwierdzenia czy B. P. bez wymeldowania się dobrowolnie i trwale opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego - a zatem ustalenie zdarzeń faktycznych a nie prawnych. Dalej organ II instancji podał, że charakter i przyczyny opuszczenia mieszkania przez B.P., a więc dokonywanie związanych z nim ustaleń faktycznych oraz ocena materiału dowodowego należy do organu administracyjnego właściwego do rozpoznania sprawy, który nie może uchylać się od jej rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozpoznanie sprawy cywilnej przez sąd - stąd, zdaniem organu zaskarżone postanowienie (z dnia [...].09.2012r. o zawieszeniu postępowania) wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji i art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarga B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2012r. - wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013r., w sprawie IV SA/Po 9/13 została prawomocnie oddalona. Wojewoda, utrzymując w mocy zaskarżone niniejszą skargą B. P. postanowienie analizował przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego wskazane w art. 97 § 1 kpa. Wskazał, że w sprawie nie zachodzi sytuacja wystąpienia tzw. zagadnienia wstępnego, pod którym rozumie się uwarunkowanie wydania orzeczenia merytorycznego będącego przedmiotem sprawy od uprzedniego rozstrzygnięcia określonego problemu prawnego w innym postępowaniu. Żadna norma prawna nie uzależnia wydania stosownego rozstrzygnięcia od zakończenia równolegle toczącego się postępowania przed sądem powszechnym o przywrócenie utraconego posiadania. Organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podał, że argumenty podnoszone przez B. P. nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Istotę ewidencji ludności, uregulowanej w ustawie o ewidencji stanowi gromadzenie informacji w zakresie danych o miejscu pobytu osób i aby informacje te odpowiadały stanowi faktycznemu. Przy orzekaniu w sprawach meldunkowych nie jest brana pod uwagę kwestia posiadania lub nie posiadania uprawnień do lokalu, a jedynie faktyczne przebywanie w danym lokalu z zamiarem stałego lub czasowego pobytu. Skargę na to postanowienie wniósł B. P. (dalej skarżący). W skardze podniósł, że postanowienie to narusza jego interes prawny i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wywodził, że wnosił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku WSA z dnia 24 kwietnia 2013r, w sprawie IV SA/Po 9/13, co w przypadku uwzględnienia wniosku przez Sąd umożliwiłoby mu wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oraz - po ewentualnym wygraniu tej sprawy - zawieszenie postępowania w sprawie o wymeldowanie do czasu zakończenia wytoczonego przez niego procesu o przywrócenie utraconego posiadania lokalu trwającego w Sądzie Rejonowym [...] w [...], sygn. akt [...]. Skarżący podkreślił, że organy błędnie przyjęły, iż wyrok w sprawie o przewrócenie utraconego posiadania nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy o jego wymeldowanie; jego zdaniem między tymi sprawami istnieje zależność i bezpośredni związek, co obrazują powołane przez niego orzeczenia sądów administracyjnych i doktryna. W przypadku bowiem przywrócenia u przez wyrok Sądu posiadania przedmiotowego lokalu - sprawa o wymeldowanie będzie bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Należy jednak zaznaczyć, że organ odniósł się w swym piśmie do skargi na decyzję o wymeldowaniu skarżącego a nie na skargę w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012..270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie, w myśl art. 135 ppsa następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy rozpoznanie sprawy i wydanie przez organ administracji decyzji o wymeldowaniu może być uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sprawy cywilnej o przywrócenie posiadania lokalu osobie, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o wymeldowanie z tego lokalu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573). Dla rozstrzygnięcia wspomnianej kwestii spornej w przedmiotowej sprawie i odniesienia się tym samym do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 97 § 1 pkt 4 kpa. konieczne jest zwrócenie uwagi na charakter przesłanek wydania decyzji o wymeldowaniu wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W myśl tego przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych tj. tego czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Inaczej mówiąc, przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy bowiem - jak słusznie podkreślił organ - jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ponadto, żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym (podobnie wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r., V SA 2353/01, Lex nr 83814). Nie oznacza to jednak, że orzeczenie sądu cywilnego w sprawie posesoryjnej nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie. W sytuacji, gdy zostało ono wydane przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ jest zobowiązany wziąć je pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, (jak w niniejszej sprawie) - żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 kodeksu cywilnego.) może bowiem wskazywać na fakt, iż dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, niepubl.). Należy również wskazać, że dla oceny przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu istotny jest czas, w jakim powództwo posesoryjne zostało wytoczone. Jeżeli dana osoba - pomimo usunięcia jej z lokalu wbrew jej woli - przez długi okres czasu nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania tego lokalu, świadczyć to może o opuszczeniu przez nią miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, iż ochrona posiadania jako stanu faktycznego jest krótkotrwała, gdyż roszczenie posesoryjne ograniczone jest terminem zawitym i wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili dokonania naruszeń (art. 344 § 2 k.c.). Wskazać ponadto należy, iż w przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa i przywrócenia posiadania danego lokalu osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji istnieje podstawa do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać. Konkludując, uznać należy, iż rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu, którą to sprawę wytoczył skarżący, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie powoda z tego lokalu. Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela więc w tym zakresie poglądów wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych, przytoczonych przez skarżącego w skardze. W związku z powyższym, za nietrafne należy uznać zarzuty skargi naruszenia przez organ II instancji art. 97 § 1 pkt 4 kpa , gdyż dokonał on prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia, wskazując przesłanki podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu orzeczenia. Fakt, iż skarżący wystąpił do sądu powszechnego z powództwem o przywrócenie posiadania lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w [...] nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie jego wymeldowania z tego lokalu. To, że skarżący wystąpił z takim powództwem po prawie roku od opuszczenia spornego lokalu (w sierpniu 2011r., co skarżący przyznał w swych wyjaśnieniach) - powinno być przedmiotem oceny organów administracji pod kątem spełnienia przez niego przesłanek z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi i uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.