II OSK 2654/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 229/14 w sprawie ze skargi W. B. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Bk 229/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę W.B.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z motywów uzasadnienia powyższego wyroku zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Grajewie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie trzech okien w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego stanowiącego własność W.B.K.. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na w/w nieruchomości w przedmiotowym budynku mieszkalnym w ścianie szczytowej istnieją trzy okna o wymiarach: 1.45 m x 0.95 m, 1.45 m x 0.67 m i 0.75 m x 0.5 m, bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr geodezyjnym [...]. Z wyjaśnień właściciela wynikało, że budynek mieszkalny powstał w latach 60 - XX wieku i był wybudowany przez osobę trzecią ‒ wcześniejszego właściciela, a udzielający wyjaśnień nabył nieruchomość w 1995 r. W tym czasie budynek posiadał w ścianie szczytowej 2 okna. Jedno na piętrze i jedno małe na parterze. Ponadto inwestor wskazał, że z okna na piętrze za zgodą sąsiada zrobił dwa okna w tym samym otworze okiennym. Z zeznań przesłuchanych przez PINB w Grajewie świadków wynikało, że inwestor po zakupie nieruchomości dokonał przebudowy i rozbudowy budynku. Mając powyższe na względzie, organ powiatowy wyznaczył na dzień 27 sierpnia 2012 r. ponowne oględziny na przedmiotowej nieruchomości, które wykazały, że na nieruchomości istnieje budynek mieszkalny o wymiarach 9.66 m x 11.17 m i dobudówce o funkcji klatki schodowej na poddasze i do piwnicy oraz wiatrołapu o wymiarach 2.73 m x 4.12 m. Do obiektu dostawione są dwa tarasy zewnętrzne: jeden od strony drogi o wymiarach 4.45 m x 2 m na 3 słupach betonowych Ø16 zadaszony płytą betonową i schodach o wymiarach 1.3 m x 1.3 m oraz drugi taras od strony podwórka o wymiarach 2 m x 3.8 m z wejściem z dwóch stron i schodami betonowymi o wymiarach 2.1 m x 1.3 m i 1.4 m x 1.9 m z zadaszeniem w formie balkonu podpartego na słupie betonowym Ø16. Do podpiwniczenia budynku prowadzą dodatkowe schody zewnętrzne ‒ pod dobudówką budynku. Ponadto cześć poddasza została zagospodarowana na cele mieszkalne, a także wykonana została na poddaszu od strony podwórka lukarna o szerokości 4.4 m i balkon o wymiarach 2 m x 3.78 m. Płyta balkonowa betonowa wylewana na prętach Ø12 co około 25 cm. W lukarnie obsadzono drzwi balkonowe o wymiarach 0.9 m x 2.05 m i 2 okna o wymiarach 0.7 m x 1.27 m każde. Inwestor w trakcie czynności nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o legalności przeprowadzonych prac budowlanych. W dniu 15 czerwca 2012 r. do organu l instancji wpłynęła informacja ze Starostwa Powiatowego w Grajewie Wydziału Architektury i Budownictwa, że od 1995 r. W.B.K. nie uzyskał żadnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości. PINB w Grajewie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wstrzymał w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej uPb) prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2013 r. dokumentów niezbędnych do dalszej procedury legalizacyjnej, tj.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy Grajewo o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez w/w organ, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, wskazując że projekt winien być sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wraz z zaświadczeniem potwierdzającym aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, W dniu 29 marca 2013 r. inwestor przedłożył w organie l instancji 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednocześnie wskazując, że ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedłoży niezwłocznie po jej uprawomocnieniu, co nastąpiło w dniu 25 kwietnia 2013 r. Po otrzymaniu kompletu dokumentów PINB w Grajewie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. wskazał na nieprawidłowości w dostarczonej dokumentacji i zażądał jej poprawienia w terminie do dnia 30 września 2013 r., jednocześnie wskazując jakie błędy zawiera dostarczony projekt budowlany, a także podając informację, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie posiada zapisu o dopuszczeniu rozbudowy po granicy z działką sąsiednią. W związku z bezskutecznym upływem terminu poprawienia dokumentacji budowlanej organ l instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] nakazał W. B. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy i przebudowy obiektu poprzez: • rozbiórkę dobudowanej klatki schodowej i wiatrołapu (dobudówka o wymiarach 2.73 m x 4.12 m), • rozbiórkę wykonanych dwóch tarasów zewnętrznych przy budynku: jednego od strony drogi o wymiarach 4.45 m x 2 m, posadowionego na 3 słupach betonowych Ø16 zadaszonego płytą betonową i schodach o wymiarach 1.3 m x 1.3 m oraz drugi od strony podwórka o wymiarach 2 m x 3.8 m z wejściem z dwóch stron i schodami betonowymi o wymiarach 2.1 m x 1.3 m i 1.4 m x 1.9 m z zadaszeniem w formie balkonu podpartego na słupie betonowym Ø16, • przebudowę istniejącej więźby dachowej w celu doprowadzenia jej do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanej na poddaszu ścianki kolankowej, obniżenie konstrukcji więźby dachowej i rozbiórkę wykonanej w dachu od strony podwórza lukarny. Po rozpoznaniu odwołania inwestora PWINB w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie poza sporem jest okoliczność samowolnej realizacji przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Zatem organ l instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej inwestycji, gdyż roboty budowlane wykonane przez inwestora przekraczają zakres ewentualnego zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 - 31 uPb. Powinien on więc posiadać na nie pozwolenie na budowę. Organ dalej wskazał, że PINB w Grajewie wdrożył procedurę legalizacyjną, z której inwestor w początkowym okresie skorzystał przedkładając dokumentację budowlaną. Jednakże, gdy organ l instancji zobowiązał W.B.K. do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego, inwestor nie wykonał tego obowiązku. Tym samym organ I instancji był niewątpliwie uprawniony do zbadania treści, jak i zawartości przedłożonej dokumentacji niezbędnej do dalszego procesu legalizacyjnego, tym bardziej, że niedopuszczalnym jest ograniczenie się wyłącznie do "mechanicznego" zatwierdzenia dokumentacji przedłożonej przez stronę. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W.B.K. złożył skargę do WSA w Białymstoku, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, "a w szczególności" art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 uPb poprzez nakazanie odwołującemu się dokonania rozbiórki części budynku mieszkalnego wykonanych podczas nielegalnie przeprowadzonych prac budowlanych przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...] w [...] gm. [...]. Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i odstąpienie od nakazu rozbiórki części budynku skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy PWINB w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę PWINB w Białymstoku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Białymstoku stwierdził, że skoro strona skarżąca nie wypełniła − co pozostawać ma poza sporem – obowiązków nałożonych na nią wyżej opisanym postanowieniem PINB w Grajewie z dnia [...] maja 2013 r. (będąc pouczonym o skutkach ich niedopełnienia), organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania wobec inwestora na mocy art. 48 ust. 1 uPb nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu I instancji, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie wyjaśniające przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Stanowiące natomiast podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd wojewódzki nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – W.B.K. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, "a w szczególności" art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 uPb poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej skarżącemu dokonania rozbiórki części budynku mieszkalnego wykonanych podczas nielegalnie przeprowadzonych prac budowlanych przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...] w [...] gm. [...]. Wskazując na tę podstawę skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1265/12 podniesiono, że przedłożenie dokumentów, o których mowa w postanowieniu o wstrzymaniu robót, traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 uPb. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że wykazanie przez inwestora zgodności dokonanej samowoli budowlanej z ustaleniami planu miejscowego albo przepisami szczególnymi będzie stanowiło przeszkodę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi I instancji. Ponieważ skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, prawodawca wymaga posłużenia się przy jej sporządzeniu fachowym pełnomocnikiem, skarga kasacyjna winna zatem posiadać przewidziane art. 176 Ppsa elementy, m. in. "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie" (w aktualnym stanie wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa). Z tych właśnie przyczyn zamieszczenie w skardze kasacyjnej – przed postawieniem zarzucanych sądowi I instancji naruszeń przepisów postępowania – zwrotu "w szczególności", które mogłoby sugerować, iż poza wymienionymi w niej przepisami istnieją inne naruszenia norm prawnych, należało uznać za bezskuteczne. Ta uwaga prowadzi dalej do wniosku, że rozpoznaniu podlega wyłącznie zarzut błędnej wykładni art. 49 ust. 3 uPb. Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, nadto w części została ona wadliwie skonstruowana. Autor skargi kasacyjnej stawia zarzut błędnej wykładni art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 uPb. Nie dostrzeżono, że art. 48 uPb składa się z kilku ustępów, w skardze kasacyjnej nie wskazano którego z nich dotyczy postawiony zarzut. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnej, Sąd w żadnym razie nie może dokonywać uzupełnień bądź konkretyzować lub korygować zastępczo postawionych zarzutów. To na Autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie zarzutu kasacyjnego, który został formalnie wadliwie skonstruowany. Skoro zarzuca się z kolei błędną wykładnię przepisu art. 49 ust. 3 uPb, należało wskazać na czym ta wadliwość polegała i jaka powinna być prawidłowa wykładnia cyt. przepisu. Tego jednak skarga kasacyjna W. K. nie zawiera. Skarga kasacyjna w dużej części (od słów "Przedłożenie dokumentów..." do frazy "(vide: Ziemowit Cieślik. Komentarz do zmiany art. 49 ustawy Prawo budowlane)" stanowi wierne powtórzenie samej skargi sądowoadministracyjnej. Nie wskazano na czym miała polegać błędna wykładnia art. 49 ust. 3 uPb, którego treść w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała następujące brzmienie: "W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny nie może konwalidować błędów pełnomocnika strony popełnionych przy formułowaniu podstaw kasacyjnych, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie nawiązano do wskazanej podstawy kasacyjnej – błędnej wykładni art. 49 ust. 3 uPb, - wypadnie uznać, że taki zarzut jest niezasadny. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna, jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.