III SA/Gd 195/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. R. oraz A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 78 ust. 1 – 4, art. 78a, art. 106 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 109 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przyznał M. i A. R. – rodzinie zastępczej spokrewnionej pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka N. R. w kwocie 988,20 zł miesięcznie. W decyzji wskazano, że przyznana pomoc przysługuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. nr [...] Starosta uchylił ww. rozstrzygnięcie z dnia 8 marca 2012 r. wskazując, że z uzyskanego z Sądu Rejonowego w W. postanowienia z dnia 22 września 2012 r. (sygn. akt [...]) wynika, że postępowanie opiekuńcze wobec małoletniego N. R. zostało umorzone z uwagi na ukończenie osiemnastu lat przez jego matkę N. R. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 106 ust. 3 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Następnie decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...] Starosta : - ustalił, że świadczenie pieniężne pobrane przez M. i A. R. w okresie 25 kwietnia – 31 października 2012 r. w kwocie 6.126,84 zł z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka N. R. w rodzinie zastępczej jest świadczeniem pieniężnym podlegającym zwrotowi na rzecz Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P.; - zobowiązał ww. do zwrotu świadczenia pieniężnego w kwocie 6.126,84 zł poprzez wpłatę przedmiotowej kwoty na rachunek bankowy Centrum w terminie do dnia 31 stycznia 2013 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności W podstawie prawnej wydanej decyzji organ przywołał art. 104, art. 108 i art. 129 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 98, art. 104 ust. 1 – 4 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z datą ukończenia przez N.R. osiemnastu lat rodzina zastępcza utraciła swój byt. Mimo to, od dnia 25 kwietnia do dnia 31 października 2012 r. rodzinie zastępczej wypłacono z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka N. R. kwotę 6.126,84 zł. W związku ze stwierdzonym brakiem podstaw do wypłaty ww. kwoty organ ustalił, że stanowi ona należność podlegającą zwrotowi. W następstwie odwołania od ww. decyzji wniesionego przez M. i A. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Starosty. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wbrew mylnemu przekonaniu organu pierwszej instancji sprawa podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W ocenie organu odwoławczego wskazane uchybienie pozostaje jednakże bez znaczenia dla wyniku sprawy albowiem z przedstawionych faktów wynika, że w świetle ww. ustawy zasadnym było wydanie decyzji w trybie art. 92 ust. 3. Zdaniem organu odwoławczego w realiach sprawy ww. świadczenia pieniężne zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części. W dniu 26 kwietnia 2012 r. N. R. uzyskała bowiem pełnoletniość. Fakt ten oznacza, że z dniem 26 kwietnia 2012 r. rodzina zastępcza utraciła swój byt prawny. Ww. okoliczności przemawiały tym samym za wydaniem decyzji rozstrzygającej o zwrocie świadczeń pieniężnych nienależnie pobranych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. i A. R. zakwestionowali wydane w ich sprawie decyzje wskazując, że zaistniała sytuacja stanowi w istocie następstwo niekompetencji pracownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. oraz informacji uzyskanej z sądu rejonowego. Skarżący kontaktowali się bowiem z centrum jak i Sądem Rejonowym w W. dopytując czy pełnoletniość N. R. wpłynie na wypłatę przyznanych świadczeń. Z uzyskanych odpowiedzi wynikało, że skarżący mają oczekiwać na stosowne rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie uchylenia statusu rodziny zastępczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna jakkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 14 stycznia 2013 r., w której orzeczono o zwrocie świadczenia pieniężnego pobranego przez skarżących z tytułu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Przeprowadzona sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doprowadziła do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, które skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 135), zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści art. 92 ust.1 i 2 ustawy nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami przez osobę, która je pobrała. Za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia: 1) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części [...] Przywołany przepis ustawy statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 92 ust. 1), a także zawiera definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego (art. 92 ust. 2 pkt 1 - pkt 3). Poza sporem było w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia 8 marca 2012 roku przyznano skarżącym – rodzinie zastępczej spokrewnionej pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka we wskazanej miesięcznie kwocie. Zaskarżoną zaś w niniejszej sprawie decyzją został nałożony na skarżących obowiązek zwrotu pobranych w okresie od dnia 25 kwietnia 2012 roku do 31 października 2012 roku świadczeń pieniężnych w określonej kwocie. W realiach niniejszej sprawy obowiązek zwrotu pobranych świadczeń wynikał z przesłanki objętej dyspozycją art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, a mianowicie uzyskanie przez matkę dziecka pełnoletności i w związku z tym utratę przez rodzinę zastępczą "bytu prawnego". Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dn. 23 maja 2013r. sygn. akt II SA/Sz 225/13, jak też orzecznictwo na tle art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych – wyroki NSA z dn. 2.10.2013r. sygn. akt I OSK 2998/12 i I OSK 2997/12) warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest - uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie. Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie pieniężne za nienależnie pobrane możliwe jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 92 ust. 2 pkt 1- 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 92 ust. 3 i 6 (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje. W konsekwencji też organ administracyjny zanim wydał zaskarżoną decyzję, powinien najpierw bezsprzecznie ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 92 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a więc, czy wystąpiły okoliczności wystarczające do uznania świadczenia za nienależne, a następnie dochodzić jego zwrotu. Innymi słowy dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie pieniężne za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot - czyli dopiero wtedy dopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy bowiem nie poczyniły takiego ustalenia - nie przesądziły o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane (brak prawomocnego rozstrzygnięcia w tym zakresie). Takiego waloru nie ma również zaskarżona decyzja skoro nie kwestionuje ona rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które dotyczy zwrotu świadczenia, co do którego nie ma decyzji, że zostało nienależnie pobrane. Zdaniem Sądu orzekającego, decyzja ustalająca, że świadczenie zostało nienależnie pobrane powinna określać, nie tylko że pobrane świadczenie jest nienależne ale również zawierać odrębnie określoną kwotę nienależnie pobranego świadczenia. Pozwala to bowiem podmiotowi zobowiązanemu na prawidłową obronę swoich praw. Strona musi wiedzieć nie tylko czy i dlaczego pobrane świadczenie jest nienależne ale również jaka jest wysokość ciążącego na niej obowiązku. W świetle poczynionych rozważań niedopuszczalne jest przesądzanie o nienależnie pobranym świadczeniu w decyzji nakazującej jego zwrot. W tym kontekście za nieuzasadnione uznać należy również nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, którego zastosowania organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił. Także NSA podkreślił, w orzeczeniach zapadłych na tle regulacji dotyczącej świadczeń rodzinnych, których wykładnia funkcjonalna zbieżna jest z omawianymi w niniejszej sprawie przepisami, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Zauważyć należy, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z rozważań powyższych wynika, że decyzje organów obu instancji naruszają przywołane powyżej przepisy prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd, stosownie do treści art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że wykonanie wadliwej decyzji nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną wyżej ocenę prawną.