I OSK 2358/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 470/14 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od E. B. na rzecz Ministra Skarbu Państwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 470/14), oddalił skargę E. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [....] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 1980 r. S. B. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za mienie pozostawione w miejscowości T. oraz we L., czyli poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten został następnie ponowiony w dniu 17 lipca 1993 r. przez jej spadkobiercę - E. B. Kolejnymi wnioskami z dnia 18 lipca oraz 30 grudnia 2008 r. E. B. wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez: S. B., W. D. oraz K. D.I voto O.II voto K.. W dniu 30 marca 2010 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie brakującej dokumentacji w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. W związku z powyższym, E.B. wnioskiem z dnia 30 września 2010 r., wystąpił do Wojewody o zawieszenie niniejszego postępowania, z uwagi na konieczność uzupełnienia brakującej dokumentacji. Następstwem tego Wojewoda[...] , postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...], zawiesił - w trybie art. 98 § 1 k.p.a. – przedmiotowe postępowanie a w uzasadnieniu postanowienia pouczył wnioskodawcę, że w związku treścią art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się on o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania będzie uważane za wycofane. Z kolei, pismem z dnia 23 października 2013 r., organ poinformował E. B. o uprawnieniu, wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. czyli uprawnieniu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dokumentów - w terminie 14 dni od daty doręczenia ww. zawiadomienia. W dniu 6 listopada 2013 r. E. B. zapoznał się z aktami sprawy i oświadczył, że ma trudności z uzyskaniem oryginałów dokumentów a ponadto stwierdził, iż nie był świadomy, iż po upływie trzech lat postępowanie zostanie umorzone. W dniu [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez: S. B., W. D. oraz K. D. I voto O. II voto K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wyjaśniając, że w związku z tym, iż strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania należało uznać za cofnięte. Na skutek wniesionego przez E. B. odwołania Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]([...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podniósł, że skoro podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek E.B., o którym mowa art. 98 § 1 k.p.a., to podjęcie postępowania mogło nastąpić wyłącznie na skutek jego żądania, które jednak nie zostało przez zainteresowanego zgłoszone przed upływem trzyletniego terminu prekluzyjnego, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Minister zaznaczył przy tym, iż E. B. w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania został pouczony o skutkach braku zgłoszenia takiego żądania. W skardze na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2013 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. B. zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7, 8 i art. 9 k.p.a. polegające na: uznaniu, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty stało się bezprzedmiotowe, niespójnym liczeniu terminu, od którego liczy się trzyletni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., uznaniu tego terminu za termin prekluzyjny oraz niepoinformowaniu skarżącego o skutkach upływu 3-letniego terminu od daty zawieszenia postępowania, a także wprowadzeniu go w błąd w tym zakresie przez urzędnika Urzędu Wojewódzkiego, który twierdził, iż wszczęte postępowanie będzie zawieszone aż do czasu zgromadzenia dokumentów w sprawie. Ponadto strona zarzuciła organowi naruszenie: art. 77, art. 58 i art. 63 k.p.a. poprzez brak uznania pisma E. B. z dnia 6 listopada 2013 r. jako prośby o przywrócenie terminu i żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za nieuzasadnioną. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na skutek wniosku E.B. a zatem wniosku złożonego w trybie art. 98 § 1 k.p.a., podjęcie zawieszonego postępowania mogło nastąpić tylko na wniosek strony, złożony przed upływem terminu trzech lat licząc od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (art. 98 § 2 k.p.a.). Skoro zaś tego rodzaju wniosek nie został przez skarżącego wniesiony to – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – postępowanie, prowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż w takim przypadku wniosek o jego wszczęcie, należało traktować jako wycofany. Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż w postanowieniu o zawieszeniu postępowania Wojewoda [...] zawarł pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. a strona nie złożyła również zażalenia na powyższe postanowienie. Ponadto, w okresie zawieszenia postępowania nie składała również żadnych wniosków bo pierwszą, dokonaną przez E. B. czynnością po zawieszeniu postępowania, było zapoznanie się dniu 6 listopada 2013 r. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd podkreślił też, że skoro skarżący został – jak wyżej wspomniano - pouczony o treści art. 98 § 2 k.p.a., to organ nie miał obowiązku ponownego go o tym informowania. Ponadto, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd stwierdził, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a zatem nie podlega przywróceniu a jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po upływie terminu staje się bezskuteczna. Powyższe oznaczało, że oświadczenie skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r. pozostawało bez wpływu na możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania. Nie mogło ono również zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu i żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego braku spójności we wskazaniu daty początkowej biegu trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., Sąd wskazał, iż użyty w tym przepisie zwrot: "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" odnosi się do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia stronie. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej regulacji w tym zakresie świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin 3 lat miał swe źródło w jednym zdarzeniu, jakim było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Powyższa kwestia – jak wywodził Sąd - nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem skarżący nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie postępowania ani przed upływem trzyletniego terminu, liczonego od dnia wydania postępowania o zawieszeniu, ani też przed upływem trzyletniego terminu, liczonego od dnia skutecznego doręczenia mu w/w postanowienia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E.B.zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1. niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6,7,8,9 k.p.a. - przez niepoinformowanie skarżącego (osoby 84-letniej i niepełnosprawnej) o skutkach upływu terminu 3-letniego od daty zawieszenia postępowania, a wręcz wprowadzenie go w błąd w tym zakresie przez urzędnika Urzędu Wojewódzkiego, który twierdził, iż postępowanie będzie zawieszone do czasu zgromadzenia dokumentów w sprawie, 2. naruszenie art. 98 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie go za termin prekluzyjny, 3. niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji art. 77 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów oraz art. 58 i 63 k.p.a. poprzez brak uznania pisma E.B. z dnia 6 listopada 2013 r. jako pisma o przywrócenie terminu i żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjnie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazywał, iż była ona bezzasadna a zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem Sądowi Wojewódzkiemu niedostrzeżenie, że w postępowaniu administracyjnym organ naruszył art. 6, 7, 8, 9, 63 i art. 77 k.p.a. a ponadto twierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 98 § 2 k.p.a. Dokonując oceny w pierwszej kolejności zarzutów procesowych należy zauważyć, że były one nie tylko niezasadne, ale też nie zostały one poprawnie sformułowane już nawet co do zasady. Po pierwsze, wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić zarzut kasacyjny tylko w przypadku, jeśli uchybienie procesowe miało charakter istotny. Na okoliczność tę zaś przytoczone wyżej zarzuty nie wskazywały. Po drugie, podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna jest wnoszona od wyroku Sądu Wojewódzkiego a zatem winna koncentrować się na przepisach proceduralnych, które miały zastosowanie przed tym sądem. Jeśli zaś – zdaniem autora skargi kasacyjnej - w toku postępowania administracyjnego wystąpiły istotne wadliwości, to zarzuty kasacyjne winny wskazywać na naruszenie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z właściwymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a czego w tym przypadku również nie uczyniono. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający dokonał oceny powyższych zarzutów i uznał, że – jak wyżej wskazano – nie były one usprawiedliwione. W analizowanym stanie faktycznym zarzuty procesowe były ściśle powiązane z obrazą prawa materialnego, w postaci naruszenia art. 98 § 2 k.p.a. i przede wszystkim zmierzały do podważenia, wyrażonego przez Sąd Wojewódzki poglądu, że skoro w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego skarżący został pouczony o treści art. 98 § 2 k.p.a., czyli o konsekwencjach niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, to organ nie miał obowiązku ponownego go informowania o treści w/w przepisu. Zdaniem zaś autora skargi kasacyjnej, obowiązkiem (cyt.): "organu II instancji" było, aby przed umorzeniem postępowania, prowadzonego z wniosku E. B. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez: S. B., W.D. oraz K.D. I voto O. II voto K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, skarżący został poinformowany o skutkach upływu trzyletniego okresu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Akcentowano też, że brak takiej informacji, a ponadto dodatkowo wprowadzenie skarżącego w błąd przez urzędnika organu I instancji w zakresie dalszego procedowania w sprawie, skutkował naruszeniem art. 6, 7, 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący kwestionował przy tym stanowisko Sądu I instancji, iż termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter prekluzyjny a ponadto podnosił, iż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż obowiązkiem Ministra Skarbu Państwa było ustalenie, czy oświadczenie skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r. stanowiło w istocie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjecie zawieszonego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, należy zatem wyjaśnić, że przedmiotem dokonywanej przez Sąd I instancji kontroli była decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2013 r. o umorzeniu - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – postępowania, prowadzonego z wniosku E. B. w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawą bowiem uznania niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe był fakt, że nastąpił upływ trzyletniego okresu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., a którego początek miał miejsce w dniu 19 października 2010 r., to jest w dniu wydania przez Wojewodę [...]– na wniosek strony - postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zgodnie przy tym z treścią art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Organem zatem, który zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne, a następnie wydał w I instancji decyzję o jego umorzeniu, był Wojewoda [...]. Zatem, niezależnie od faktu, iż skoro organ ten poinformował już raz skarżącego o skutkach braku złożenia przez niego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem owego trzyletniego terminu, nie można było twierdzić, iż obowiązek taki spoczywał na Ministrze Skarbu Państwa. Organ ten bowiem dział w sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Powyższe skutkowało więc uznaniem, że zarzut braku niedostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 6,7,8 i art. 9 k.p.a., był nieuzasadniony. Brak jest także podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego dotyczącego charakteru terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela bowiem w pełni pogląd, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w ww. przepisie, jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Bez względu więc na okoliczności jest to termin o charakterze nieprzywracalnym a zatem do wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie odnajdują zastosowania przesłanki zawarte w art. 58-60 k.p.a., dotyczących przywrócenia terminu procesowego. W konsekwencji zarzucanie Sądowi I instancji niedostrzeżenia, że zarówno Minister Skarbu Państwa, jak i Wojewoda [...] nie dokonali oceny, czy złożone przez skarżącego w dniu 9 grudnia 2013 r. oświadczenie stanowiło w istocie prośbę o przywrócenie terminu, czy też żądanie podjęcia zawieszonego postępowania, było bezprzedmiotowe. W związku z argumentacją, przytoczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a odnoszącą się do długotrwałości postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty "zabużańskiej", zauważyć trzeba, że fakt długotrwałości postępowania pozostawał bez wpływu na zasadność wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze sytuację życiową skarżącego.