I OSK 1692/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2219/13 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASANIENIE Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2219/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2008 r., M. G. wystąpiła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. G. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości D., w województwie tarnopolskim. Następstwem tego, Wojewoda [...] wezwał stronę do usunięcia braków wniosku i złożenia dokumentów, określonych w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), w terminie 6 miesięcy (pismo z dnia 7 lipca 2009 r.). W odpowiedzi, pismem datowanym na dzień 30 grudnia 2009 r., M. G. wniosła o zawieszenie postępowania. W uwzględnieniu w/w wniosku, organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie, pouczając jednocześnie wnioskodawczynię o treści art. 98 § 2 oraz art. 103 k.p.a. Postanowienie doręczono stronie w dniu 1 lutego 2010 r. i nie zostało wniesione na nie zażalenie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], Wojewoda [...] – orzekając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. - umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. G. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu stanowiska Wojewoda wyjaśnił, że w związku z tym, iż strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, uznał żądanie wszczęcia postępowania za cofnięte. Rozpoznając sprawę – w trybie instancji odwoławczej - Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Wskazał przy tym na treść art. 98 § 1 i 2 k.p.a., zauważając, że strona nie zwróciła się o podjęcie, zawieszonego na jej wniosek, postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. a trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął w dniu 28 stycznia 2013 r. Z uwagi na jasną treść tego przepisu – zdaniem Ministra - nie miało znaczenia, z jakiej przyczyny wnioskodawczyni nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania. Podkreślił też, iż w okresie zawieszenia postępowania strona nie składała żadnych wniosków a ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani orzecznictwo sądowe nie przewidują możliwości podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek strony w sposób dorozumiany, jedynie na podstawie podejmowanych przez nią w tym okresie czynności. Podjęcie zawieszonego postępowania może bowiem nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnego żądania strony, wniesionego zgodnie z art. 63 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie organu, należało uznać wniosek strony za wycofany, co skutkowało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a. samodzielnie i w zw. z art. 98 § 3 k.p.a. art. 105 § 2 k.p.a. a także art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Twierdziła również, że doszło w tym wypadku do naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że strona nie złożyła zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, w okresie zawieszenia postępowania nie składała też żadnych wniosków a pierwszym podaniem, jakie wystosowała po zawieszeniu postępowania, było odwołanie od decyzji z dnia 3 czerwca 2013 r. o umorzeniu postępowania. W takiej zatem sytuacji, w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., jak wyjaśnił Sąd, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. W sytuacji, zatem – jak kontynuował Sąd - gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone, zgodnie z jej żądaniem, od woli strony zależał dalszy bieg tego postępowania. Zgodnie przy tym ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, a które podzielił również Sąd orzekający, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 453). Skro zatem po myśli art. 98 § 2 k.p.a., brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obligował organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty, to – w ocenie Sądu - Wojewoda [...] prawidłowo, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie to nie mogło się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofała żądanie wszczęcia postępowania, a które mogło toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten – zdaniem Sądu - wystąpi bowiem również, gdy formalnie brak jest takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 k.p.a. - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. W takiej sytuacji należało zatem przyjąć, że gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a to z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917). Ponadto, Sąd wskazał, że prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajdowało potwierdzenie również w orzecznictwie, m.in. w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581), w którym Sąd ten podkreślił, iż w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd wyjaśnił, iż decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego jest rozstrzygnięciem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i ma miejsce, gdy w sprawie jest przeszkoda procesowa do jej merytorycznego zakończenia. Nie było zaś możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy z uwagi na fakt, iż zawieszone postępowanie nie zostało podjęte, co w omawianym przypadku – z uwagi na zawieszenie postępowania na wniosek strony na mocy art. 98 § 1 k.p.a. – poza kompetencją organu pozostawała kwestia podjęcia postępowania. Zdaniem Sądu, również zarzuty, dotyczące naruszenia art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszanie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art.145 § 1 pkt1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. i art.105 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte jest wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiły skarżącej dochodzenie swych roszczeń a nastąpiło to przez błędną wykładnię pojęcia "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" z art. 98 § 2 k.p.a. polegającą na utożsamieniu tego pojęcia z pojęciem "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" występującym w art.105 k.p.a., 2) art.145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 ,8 ,9 k.p.a. - wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie organów administracji publicznej naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. : zasadę prawdy obiektywnej, zasadę ochrony słusznego interesu obywatela, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę informowania stron, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez wydanie decyzji która merytorycznie nie załatwia sprawy ( brak wyjaśniania istoty sprawy), a w której to sytuacji Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. art.145 §1pkt 1 lit. c) p.p.s.a., 3) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 102 k.p.a. - wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie organów administracji naruszyło rygorystycznie brzmiący i nie dopuszczający wykładni rozszerzającej art. 102 k.p.a. a mimo to organy wydały decyzję o umorzeniu postępowania podczas jego zawieszenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w której to sytuacji Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano w szczególności, że błędne było rozumowanie Sądu Wojewódzkiego, iż brak wniosku o podjęcie postępowania, w sytuacji określonej w art. 98 § 2 k.p.a. czynił postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym - w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. Umorzenie postępowania w sprawie niniejszej nastąpiło zaś przy braku wystąpienia o to strony i przy braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji merytorycznej i powodował dla strony nie tylko negatywne konsekwencje procesowe, ale z uwagi na treść art. 5 ust. 1. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP ( Dz. U. Nr 169 poz. 1418 z późn. zm.), czynił de facto jej sprawę " negatywnie merytorycznie załatwioną". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie podstawy kasacyjne zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Skarżąca zarzuciła bowiem zaskarżonemu wyrokowi naruszenie szeregu przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych a także kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty te nie były jednak uzasadnione. Powyższe w szczególności dotyczy przepisów mających charakter ustrojowy, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Zważyć bowiem należy, że wspomniane wyżej przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wydanie natomiast wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd Wojewódzki przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym, a który nie był w tej sprawie sporny. Przedmiotem sporu było natomiast jedynie to, czy postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek M. G., o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. G. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zwieszone na wniosek wnioskodawczyni i nie podjęte (na skutek braku stosownego jej wniosku ) w okresie trzech lat od daty zawieszenia, mogło być umorzone na podstawie art. 105 §1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Po myśli zaś art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Podkreślić w tym miejscu wypada, że sporną w piśmiennictwie jest jedynie kwestia, w jaki sposób w przedstawionym wyżej przypadku powinno być zakończone postępowanie, które zostało zawieszone. Część doktryny przyjmuje, że w tego rodzaju sytuacji sprawę traktuje się jako "niebyłą", to znaczy następuje przywrócenie do stanu sprzed wszczęcia postępowania administracyjnego, co oznacza, że wycofanie żądania wszczęcia postępowania następuje z mocy samej ustawy. Nie wymaga zatem wydania już przez organ żadnej decyzji a jedynie wystarcza uczynienie adnotacji w aktach sprawy, z której wynikałoby, że żądanie wszczęcia postępowania należy traktować jako niebyłe (vide np: W Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne, s. 174). Większość jednak, stoi na stanowisku, iż w omawianej sytuacji konieczne jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie, gdyż postępowanie administracyjne musi zawsze kończyć decyzja (art. 104 § 1 k.p.a.), która rozstrzyga sprawę merytorycznie albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Ten ostatni pogląd podzielają m. in. autorzy Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego – Barbara Adamiak i Janusz Borkowski (wyd. 11, wydaw.. C.H. Beck str. 382 i 383) a także podziela go skład orzekający w niniejszej sprawie. Niezależnie jednak, które z w/w stanowisk wypadałoby zająć, nie wpływa to na konsekwencje, jakie spowodował brak aktywności skarżącej przez okres trzech lat od daty wydania – na jej wniosek – postanowienia o zawieszeniu wszczętego przez nią postępowania administracyjnego. W żadnym bowiem przypadku nie jest możliwe, aby po upływie w/w okresu czasu, w którym skarżąca nie wykazała żadnej aktywności, zainicjowane jej wnioskiem z 2008 r. postępowanie, mogło się nadal toczyć. Trafnie organy obu instancji a następnie Sąd Wojewódzki przyjęły, że wycofanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego – o którym mowa w art. w trybie art. 98 § 2 k.p.a.- oznacza jego bezprzedmiotowość. Powyższe jest zaś przesłanką do umorzenia tego postępowania, gdyż zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powyższe spowodowane jest zaś tym, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji oznacza brak możliwości wydania decyzji merytorycznej. Z tych względów wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącą, że – z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - umorzenie postępowania, wszczętego na podstawie przepisów tej ustawy, jest dla niej wyjątkowo dotkliwe bo ze względu na upływ terminu zawitego, w jakim mógł być w tym przypadku zgłoszony przez stronę wniosek - nie może być on zgłoszony ponownie, w dowolnym czasie, tym niemniej okoliczność ta nie może wpływać na ocenę prawną zasadności umorzenia postępowania w tej sprawie. Skoro bowiem postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów w/w ustawy toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (w kwestiach nieunormowanych w sposób szczególny w ustawie "zabużańskiej") to okoliczność, iż ustawa ta zawiera wspomniane wyżej ograniczenie czasowe dla wystąpienia ze stosownym żądaniem, nie może prowadzić do wniosku, iż w tym przypadku wyłączone zostaje działanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego wyłączenia nie przewiduje żaden z przepisów szczególnych ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Z tego też powodu nietrafnie twierdzono w skardze kasacyjnej, że w toku przedmiotowego postępowania doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego to jest przepisów: art. 7 ,8 ,9 k.p.a., zwłaszcza, że wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania, organ poinformował skarżącą o treści art. 98 § 2 oraz art. 103 k.p.a. W rezultacie należało zatem uznać, że w zaistniałej sytuacji oparcie wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie byłoby prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.