II OSK 2733/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 275/14 w sprawie ze skargi B. W. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy we wsi S. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 275/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi B.W. zw. dalej skarżącą, na uchwałę Rady Gminy T., zw. dalej Radą Gminy, z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy we wsi S. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Gminy T.i na rzecz B.W. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi złożonej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zw. dalej u.s.g, jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie nadania nazwy ulicy działce rolnej położnej we wsi S. – oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Skarga została złożona przez jednego z współwłaścicieli przedmiotowej działki B.W.. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż skarżąca wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi, w uchwale z dnia 30 stycznia 2014 r., z zachowaniem 30-dniowego terminu, skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Niespornym jest również, że skarżącej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przysługiwał tytuł własności do nieruchomości, której uchwała dotyczyła. Z załączonych do skargi dokumentów wynika nadto, że nadanie nazwy ul. K. przedmiotowej działce nastąpiło bez zgody skarżącej. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, skarżąca wykazała, że posiada interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi, jak również wykazała naruszenie tego interesu. Oceniając zasadność skargi, w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy przedmiotowej działce rolnej narusza prawo w stopniu istotnym, skutkującym stwierdzenie jej nieważności. Nie budziło wątpliwości Sądu, że przedmiotowa działka rolna stanowi drogę wewnętrzną, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jest bowiem wykorzystywana jako droga dojazdowa do przyległych do niej działek i stanowi przedmiot współwłasności 32 osób. Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu, nie wykluczała kompetencji Rady Gminy do nadania tej działce nazwy. Sąd wskazał, że w uchwale składu 7 Sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, podjętej przed dodaniem ust. 1a art. 8 ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 172, poz. 1441), zmieniającą ustawę o drogach publicznych z dniem 10 października 2005 r., przyjęto, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały), niezbędne było uprzednie uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenu, na którym ta droga jest zlokalizowana. Sąd wywiódł, że w sprawie bezspornym jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Gminy dysponowała pisemną zgodą jedynie 31 z pośród 32 współwłaścicieli przedmiotowej działki. Sprzeciw w podjęciu tej uchwały wyraziła skarżąca, która w piśmie z dnia 28 października 2013 r., skierowanym do Wójta Gminy, oświadczyła, że nie jest zainteresowana nadaniem działce nr [...] nazwy ul. K.. Pomimo braku zgody skarżącej, Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę. Tym samym, zdaniem Sądu, uznać należało, że Rada Gminy podejmując w dniu [...] listopada 2013 r. uchwałę w sprawie nadania przedmiotowej działce nazwy ul. K., wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, naruszyła ten przepis w stopniu, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostawała argumentacja Rady Gminy, zgodnie z którą nadanie nazwy przedmiotowej działce nie skutkuje negatywnymi konsekwencjami prawnymi dla skarżącej, a jednocześnie ułatwi i usprawni pracę pracownikom poczty, służb energetycznych, komunalnych, czy też ratunkowych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 2013 r. W oparciu o art. 152 p.p.s.a., orzeczono w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały. O zwrocie kosztów postępowania Sąd podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 8 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy uchwalając ww. uchwałę musi posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości niezależnie od okoliczności, że w omawianym przypadku była to czynność nieprzekraczająca zwykłego zarządu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że jej zdaniem Sąd I instancji powinien wskazać czy w jego ocenie wyrażenie zgody przez mieszkańców na nadanie nazwy ulicy jest czynnością zwykłego zarządu, czy też do wyrażenia zgody potrzebna jest decyzja sądu cywilnego, zastępująca oświadczenie woli wyrażone przez współwłaściciela kwestionującego zasadność nadawania nawy ulicy. Nadto Gmina wywiodła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia nie odniósł się do kwestii współwłasności, która w jej ocenie ma decydujące znaczenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca podzieliła stanowisko zajęte przez Sąd I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej , biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania , która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnej. Zarzut ten sprowadza się do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust.1 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.jedn.Dz.U. z 2015 r.,poz.460), polegającą na przyjęciu, że gmina uchwalając przedmiotową uchwałę musi posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości niezależnie od tego że, zdaniem skarżącej Gminy, w omawianej sytuacji była to czynność nieprzekraczająca zakres zwykłego zarządu. Wskazany przepis stanowi, że "podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana" Ustawa nie określa przy tym charakteru tej zgody, nie określa czy to czynność zwykłego zarządu czy też czynność która przekracza zakres zwykłego zarządu. Wykładnia powołanego przepisu musi uwzględniać m.in. kontekst systemowy normy z art.8 ust.1a . Problem prawny w niniejszej sprawie powiązany jest nie tylko z nadaniem nazwy drodze wewnętrznej. Działka na której zlokalizowana jest ta droga to w istocie działka rolna o nr ew.[...] we wsi S. i służy jako droga dojazdowa do przyległych do niej działek, stanowi współwłasność 32 osób. Rada gminy miała kompetencję do nadania jej nazwy ale po spełnieniu określonego ustawowo warunku. Warunek ten (uzyskanie zgody wszystkich właścicieli terenu) powiązany jest z ustawowo określonymi konsekwencjami. Uznanie działki za drogę wewnętrzną poprzez nadanie jej nazwy w trybie ust.1a skutkuje, w myśl art. 8 ust 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, tym, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Finansowanie tych zadań, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Współwłaściciele działki rolnej przeznaczonej na drogę wewnętrzną poprzez nadanie jej nazwy muszą zatem liczyć się zarówno z obowiązkami jak i z ich finansowaniem. Nie można podzielić stanowiska, że nadanie nazwy działce nie zmienia jej przeznaczenia z rolnej na drogę wewnętrzną, nie spowoduje dodatkowych obowiązków i nie będzie związane z kosztami finansowymi. Żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do nadania nazwy działce rolnej, bez formalnej zmiany jej przeznaczenia. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Charakter przedmiotowej działki służącej jako droga dojazdowa (o powierzchni 0,9201 ha) uzasadnia uznanie jej za drogę wewnętrzną i otwiera możliwość nadania jej nazwy, za zgodą współwłaścicieli. Wiąże się to z obowiązkami i kosztami jakimi na płaszczyźnie prawnej obciążeni są właściciele (współwłaściciele) drogi wewnętrznej i których powinni być świadomi. Zakres tych obowiązków i kosztów jest taki że uzasadnia wymóg zgody wszystkich współwłaścicieli, tym bardziej że jest to działka nieurządzona, porośnięta drzewami, krzewami i bylinami .w niektórych miejscach nieprzejezdna, jak wynika z pism B.W.. W sytuacji gdy brzmienie art. 8 ust.1a jest jednoznaczne, oczywiste i gdy uznanie działki za drogę dojazdową rodzi konkretne obowiązki i koszty, argumenty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni tego przepisu poprzez nieuznanie, że wyrażenie zgody na nadanie nazwy działce jest czynnością zwykłego zarządu i w konsekwencji nie jest potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli - nie mogły być uznane za uzasadnione. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718) ----------------------- 5