IV SA/Wa 694/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących T. G. i Z. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku Pani T. G. i Pana Z. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 roku, sygn. akt [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 roku, sygn. akt [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...] o pobraniu jednorazowej opłaty od ww. wnioskodawców w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ew. gruntów jako dz. ew. nr [...], uregulowanej w KW [...] oraz [...], uregulowanej w KW [...], w obr. [...], położonej w rejonie ul. [...], spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu żądania Pani T. G. i Pana Z. G. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 roku, sygn. akt [...], Kolegium - decyzją z dnia [...] listopada 2013 roku, sygn. akt [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 roku, sygn. akt [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli Pani T. G. i Z. G. We wniosku wskazano w szczególności, że skarżona decyzja nie odpowiada warunkom art. 107§ 3 kpa i jest z tego powodu niezrozumiała i niemożliwa do zaakceptowania. Organ zastosował błędną wykładnię przepisów i błędnie je zastosował. Organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących, m. in. nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. Nieprecyzyjnego określenia przedmiotu postępowania nie można traktować jako oczywistej omyłki. Kolegium nie sprawdziło poprawności operatu ani w postępowaniu odwoławczym, ani wznowionym. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego reguluje kwestie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze szeroko przestawiło przesłanki jakie winny być spełnione aby zgodnie z przepisami prawa możliwe było stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. W konsekwencji stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skarżących chybione. W ocenie Kolegium, Skład Kolegium orzekający w I instancji zbadał, czy zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji - zarówno te, które wskazali skarżący, jak i pozostałe, wymienione w przepisie art. 156 kpa i ustalił, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżących, orzekając w I instancji Kolegium ustosunkowało się do wszystkich ich zarzutów wskazując przede wszystkim, że kierując decyzję do obu stron zamieszkujących tą samą nieruchomość, nie naruszono przepisów art. 61 i art. 40 § 1 w zw. z art. 29 kpa; że częściowo nieprawidłowe określenie przedmiotu postępowania (jako dotyczące dz. ew. nr [...] zamiast dz. [...] i udziału l/9 w dz. ew. nr [...]) należy uznać za oczywistą omyłkę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z tymi twierdzeniami. Wbrew twierdzeniom skarżących Kolegium analizowało zapisy operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie i nie dopatrzyło się, jakoby był wadliwy. Należy też podzielić stanowisko poprzednio orzekającego składu Kolegium, że naliczenie renty planistycznej następuje niezależnie od przyznania ewentualnego odszkodowania na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego, Kolegium nie stwierdziło w ogóle naruszenia przepisów prawa, co dopiero rażącego ich naruszenia. Rentę planistyczną naliczono na podstawie obowiązujących przepisów prawa i zgodnie z tymi przepisami. Po zapoznaniu się z treścią zaskarżonej decyzji organ I instancji nie dopatrzył się także jakoby naruszała ona art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. G. i T. G. domagając się: 1. unieważnienie decyzji S.K.O. z dnia [...] lutego 2014 r . 2. unieważnienie poprzedzającej decyzji S.K.O. z dnia [...] listopada 2013 r . 3. unieważnienie postanowienia S.K.O z dnia [...] lipca 2013 r. 4. unieważnienie postanowienia S.K.O z dnia [...].10.2013 r. " którym organ umorzył" postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...].08.2005 r. nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 09.10.2013 r. S.K.O, poinformowało o ponownie wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...].10.2005 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...].08.2005 r. nr [...] 5. unieważnienie decyzji S.K.O z dn. [...] października 2005r. 6. unieważnienie decyzji Prezydenta W. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2005r. . 7. unieważnienie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 15.11.2004 r.; 8. zasądzenie od S.K.O. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili dotychczasowy stan faktyczny sprawy, oraz wskazali, iż nie zgadają się ze stanowiskiem organu , że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...]. W ocenie skarżących kwestionowane przez nich w postępowaniu nieważnościowym decyzje są obarczone wadą nieważności, ponieważ: 1. zostały doręczone podmiotowi nie będącemu stroną postępowania ( art. 156§ 1 pkt 4 k.p.a.) 2. są wydane z rażącym naruszeniem praw, gdyż wydane zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie naruszeń prawa mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w konsekwencji z wadami nieważności art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących niejasność przepisów i uchylenie niektórych przepisów i ustaw z uwagi na ich niezgodność z Konstytucją R.P, obligowały organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, tymczasem nie zachowały one staranności, nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego więc nie zastosowały się do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na względzie słuszny interes obywateli. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 §1 k.p.a wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156§ 1 k.p.a. Jednocześnie skarżący wskazali, przedstawiając w tym zakresie stosowne uzasadnienie swojego stanowiska, iż w ich ocenie główne kwestie błędnie interpretowane przez organy to; I. Ustalanie stron postępowania, doręczenie decyzji — niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, doręczona została podmiotowi nie będącemu stroną postępowania (wada art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a.) II zawiadomienie o wszczęciu postępowania - nieprawidłowe nie zostały ustalone strony postępowania. Nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny sprawy astroną postępowania. (wada art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a) III. Nieprawidłowy operat szacunkowy ( WRA czy WRU), bez przeprowadzenia analizy stanu prawnego i faktycznego szacowanej nieruchomości ( art. 145 §1 pkt 1) kpa. Wartość rynkowa nieruchomości nie jest kategorią jednolitą, wyróżnia się jej rodzaje, pośród których szczególne znaczenie mają podstawowe dwa: wartość rynkowa aktualnego sposobu użytkowania (WRU) i wartość rynkowa dla alternatywnego sposobu użytkowania (WRA). IV. Nie został ustalony stan faktyczny i prawny sprawy tj. sposób użytkowania i przeznaczenie działki w odniesieniu do istniejących działek siedliskowych użytkowanych w sposób dotychczasowy w myśl ustaleń miejscowego planu i art. 35 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. V. Nieprawidłowe decyzje l i II Instancji oraz organu nadzorczego S.K.O. (wady art. 156 § 1 k.p.a.) . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniane wyżej naruszenie polegało na tym, iż wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nie rozpoznał jednak jej ponownie, nie odniósł się także szczegółowo do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym w ocenie Sądu organ uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Podkreślić jednak należy, stosownie do art. 127 k.p.a., składając odwołanie od decyzji organu I instancji, strona ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanej decyzji, niemniej jednak niezależnie od powyższego w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. Sygn. akt V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r. Sygn akt VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast .), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ją ocenić. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a. , tj. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji, 4) umarza postępowanie odwoławcze, 5) uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano na wstępie organ rozpoznający ponownie sprawę w ogóle nie dokonał jej odrębnej, indywidualnej analizy, pod kątem spełnienia lub nie przez kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję przesłanek nieważnościowych wskazanych przez skarżących oraz ocenianych z urzędu. Wywody organu ograniczają się jedynie do pobieżnej oceny decyzji organu I instancji oraz wskazania, iż Kolegium nie stwierdziło w ogóle naruszenia przepisów prawa. Tymczasem obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę było ponowne, rzetelne dokonanie oceny prawnej i faktycznej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższym obowiązkom, w ocenie Sądu organ orzekający w sprawie uchybił. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów wskazanych w skardze, uznając, iż powyższa ocena byłaby przedwczesna wobec niedokonania jej uprzednio, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania przez organ odwoławczy. W świetle powyższego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 ww. ustawy.