I OSK 2252/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 315/14 w sprawie ze skargi W. Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 315/14 odrzucił skargę W. Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uznał W. Z. winnym zarzucanego mu czynu i wymierzył karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu odwołania W. Z. orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego. Na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] W. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagał się w niej uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości w celu ponownego rozpatrzenia jego sprawy przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie nie kończy postępowania dyscyplinarnego i tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę W. Z. W pisemnych motywach Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie istotną kwestią jest rozstrzygnięcie, czy orzeczeniem kończącym postępowanie dyscyplinarne w rozumieniu art. 138 ustawy o Policji jest orzeczenie organu drugiej instancji (tj. wyższego przełożonego dyscyplinarnego) uchylające orzeczenie organu pierwszej instancji (przełożonego dyscyplinarnego) i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I OZ 641/11 wypowiedziany został pogląd, że orzeczeniem kończącym postępowanie dyscyplinarne jest każde orzeczenie wydane przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135n ustawy o Policji. W konsekwencji tego poglądu należałoby uznać możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego wszystkich orzeczeń organu drugiej instancji, w tym i uchylających orzeczenia organu pierwszej instancji i przekazujących temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. WSA w Bydgoszczy w składzie orzekającym w niniejsze sprawie nie podziela jednak takiego poglądu, natomiast przychyla się do stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 666/13 o niedopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju orzeczenie. Tryb postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Policji jest ściśle uregulowany w ustawie o Policji, tj. w przepisach 10-tego rozdziału ustawy. Przepisów tego rozdziału nie odsyłają do odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 135p ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odsyła tylko do odpowiedniego stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów Kodeksu postępowania karnego, dotyczących wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy Policji nie jest postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji nie można na grunt tego postępowania przenieść wprost ogólnych zasad dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Art. 138 ustawy o Policji jako przepis szczególny, o którym mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., stanowić może podstawę zaskarżenia orzeczenia lub postanowienia dyscyplinarnego jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie to kończy postępowanie dyscyplinarne. Postępowanie dyscyplinarne uregulowane w ustawie o Policji nie może być utożsamiane ze sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej, a tym samym nie jest możliwe stosowanie do tego postępowania, chociażby w drodze analogii, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i na tej podstawie formułować wniosków co do możliwości zaskarżenia poszczególnych orzeczeń zapadłych w przedmiotowym postępowaniu. W skardze kasacyjnej W. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości, wnosząc o uchylenie tego postanowienia i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto domagał się rozważenia możliwości podjęcia uchwały przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 ustawy o Policji w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie organu II instancji nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne, od którego służy skarga do sądu administracyjnego oraz 2) naruszenie art. 138 ustawy o Policji w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 45 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo skierowania do sądu administracyjnego skargi na ostateczne orzeczenie dyscyplinarne tylko z tego powodu, że nie rozstrzyga ono merytorycznie jego sprawy dyscyplinarnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawarta jest materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów oraz regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Są to unormowania pełne w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Również art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania przepisów tego Kodeksu do postępowania dyscyplinarnego. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną zawartą w ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 472/06, Lex nr 290653). Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Literalne brzmienie powyższego przepisu może nasuwać wątpliwości interpretacyjne i prowadzić do rozbieżnych wniosków przy określaniu katalogu aktów podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Według jednego stanowiska, skarga przysługuje od każdego orzeczenia wydanego przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, w tym także od orzeczenia kasacyjnego przewidzianego w art. 135n ust. 4 pkt 3 (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OZ 641/11). Według natomiast drugiego stanowiska orzeczeniem kończącym postępowanie dyscyplinarne nie jest każde orzeczenie wydane przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135n ustawy o Policji, co powinno oznaczać, że skarga nie przysługuje od drugoinstancyjnego orzeczenia, które uchyla orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania (por. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 666/13). Wobec powyższego rozważenia wymaga, czy zawarty w art. 138 ustawy o Policji zwrot "kończącego postępowanie dyscyplinarne" odnosi się wyłącznie do wymienionego w tym przepisie "postanowienia", czy również do "orzeczenia" Stosownie do art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie: 1. utrzymać w mocy albo 2. uchylić w całości albo w części i w tym zakresie uniewinnić obwinionego, odstąpić od ukarania, odstąpić od ukarania, względnie wymierzyć inną karę, bądź uchylając to orzeczenie - umorzyć postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji, albo 3. uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części. W świetle tego przepisu przyjmuje się, że tylko orzeczenia merytoryczne wymienione w pkt 1 i 2 mają charakter "kończących postępowanie dyscyplinarne", natomiast takiego charakteru nie ma orzeczenie o charakterze kasacyjnym, wymienione w pkt 3. Takie rozróżnienie orzeczeń, w świetle art. 138 ustawy o Policji, nie miałoby znaczenia, gdyby uznać, że zaskarżalne jest każde orzeczenie, natomiast postanowienia tylko takie, które kończą postępowanie dyscyplinarne. Trudności pojawiające się przy wykładni językowej omawianego przepisu wiążą się z jego redakcją, mianowicie użytym tam spójnikiem "oraz". Taki spójnik zaliczany jest co do zasady do spójników koniunkcyjnych. W piśmiennictwie jednak wskazuje się również na jego znaczenie enumeracyjne, różniące się od koniunkcyjnego użycia tego spójnika (por. Redagowanie tekstu prawnego Wybrane wskazania logiczno-językowe, Andrzej Malinowski, Lexis-Nexis, Warszawa 2006, str. 65-68). Zdaniem NSA, dokonując wykładni art. 138 ustawy o Policji, należy przyjąć, że spójnik "oraz" w powołanym przepisie użyty został w znaczeniu enumeracyjnym. Prowadzi to do wniosku, że przepis ten zawiera wyliczenie aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego z ich rozróżnieniem na "orzeczenia" oraz "postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne". Zatem określenie "kończące postępowanie" nie dotyczy w ogóle orzeczeń, gdyż odnosi się wyłącznie do postanowień. Tym samym skarga do sądu administracyjnego przysługuje policjantowi od każdego orzeczenia wydanego w II instancji. Wyjaśnić przy także należy, że na gruncie różnych procedur, spośród postanowień o różnym charakterze wyróżnia się "postanowienia kończące postępowanie", które w aspekcie zaskarżalności traktowane są na równi z orzeczeniem rozstrzygającym sprawy co do istoty (decyzjami). Takie określenie kategorii postanowień podlegających zaskarżeniu występuje przykładowo w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie ma istotnych powodów, aby w analizowanym zakresie tak znacząco różnicować unormowania obowiązujące na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego od unormowania zawartego w ustawie o Policji. Uzasadnione zatem jest wnioskowanie, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na wszystkie orzeczenia wymienione w art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, w tym orzeczenie o charakterze kasacyjnym. Również względy celowościowe przemawiają za tym, aby zaskarżeniu podlegały orzeczenia wyższego przełożonego dyscyplinarnego o charakterze kasacyjnym, skutkujące dalszym prowadzeniem postępowania dyscyplinarnego przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie policjant, mający status "obwinionego", powinien mieć zagwarantowane środki umożliwiające mu uzyskanie orzeczenia, które definitywnie rozstrzyga o zarzucanym mu przewinieniu dyscyplinarnym. Pozbawienie policjanta ochrony sądowej w takim przypadku oznaczałoby wykluczenie kontroli legalności orzeczeń kasacyjnych, co byłoby trudne do zaakceptowania w kontekście systemowym oraz przy uwzględnieniu konstytucyjnego prawa do sądu (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1024/14). Skarżącemu przysługiwała zatem skarga na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia przez Sąd I instancji takiej skargi jako niedopuszczalnej. Z tych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z podstawową zasadą dotyczącą kosztów postępowania, wynikającą z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie do art. 209 P.p.s.a. rozstrzygnięcie wniosku strony o zwrot kosztów (art. 210 P.p.s.a.) należy zamieścić w sentencji każdego wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę (art. 200 w zw. z art. 145–150 P.p.s.a.) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (uwzględniającego tę skargę – art. 203, oraz ją oddalającego – art. 204 P.p.s.a.). Przepisy nie przewidują natomiast orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach kończących postępowanie w danej instancji niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. (por. M. Niezgódka - Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, wydanie 3, s. 618). W niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi. Wobec tego wniosek strony o zwrot kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony.