IV SA/Wa 876/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia T. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], w gminie M., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 17 grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji stwierdził, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakazy określone w § 5 ust. 1 pkt 3 i 8 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]). Organ pierwszej instancji wskazał, że rozważył możliwość zastosowania odstępstw od naruszonego zakazu, określonych w § 5 ust. 2 oraz ust. 5 pkt 1, 2 i 3 powyższej uchwały. Rozpatrując zażalenie T. Z. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, przewidziana jest do realizacji na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina M., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], którego funkcjonowanie reguluje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Powyższa uchwała wprowadza na przedmiotowym obszarze chronionym szereg zakazów, m.in. zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, stanowiący, że zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, na podstawie którego organ pierwszej instancji odmówił przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja znajduje się w całości w pasie o szerokości 100 m od linii [...]. Potwierdzają to załączniki graficzne do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również ortomapa, mapa sytuacyjno – wysokościowa i mapa topograficzna, dostępne pod adresem http://maps.geoportal.gov.pl. Zdaniem organu odwoławczego nie istniała konieczność przeprowadzenia oględzin na terenie przedmiotowej działki. W związku z tym organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca słusznie zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego ze względu na przeprowadzenie oględzin terenu bez zawiadomienia stron postępowania. Z uwagi na powyższe organ nie uwzględnił w niniejszym postępowaniu informacji uzyskanych w trakcie wizji lokalnej na terenie działki nr ew. [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że realizacja planowanej inwestycji narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ze względu na to, że projektowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego, nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od powyższego zakazu. Planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym. Urządzenia wodne, to zgodnie z art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Ponadto inwestycja ta nie może być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ odwoławczy wskazał, że należy również rozważyć czy możliwe jest zastosowanie odstępstw od powyższego zakazu, określonych w § 5 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 uchwały, iż zakaz ten nie dotyczy: 1/ obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2/ siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3/ wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Odnosząc się pierwszego z odstępstw organ odwoławczy powołując na orzecznictwo sądowe wskazał, że odstępstwo to należy interpretować kumulatywnie, tj. jako jedną okoliczność wyłączającą zakaz zabudowy na omawianym obszarze chronionym (wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 2091/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2011 r., IV SA/Wa 1335/12). Organ odwoławczy wskazał, że teren przedmiotowej działki nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., co wynika z jego zapisów. W studium teren ten znajduje się w obszarze rozwoju i koncentracji funkcji rozwoju turystyczno – wypoczynkowej wraz z zabudową istniejącą. Nie można więc tego terenu uznać za obszar zwartej zabudowy miast i wsi. Organ odwoławczy podkreślił, że obszar zwartej zabudowy miast i wsi nie jest bezpośrednio definiowane w żadnym przepisie prawa. Powołując się na literaturę przedmiotu organ wskazał, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie wyniknie z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z intensywności zabudowy na danym terenie. Organ drugiej instancji wskazał jednocześnie, że nawet gdyby odstępstwo od zakazu interpretować rozłącznie, to i tak nie istnieje możliwość zastosowania go w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Działka nr [...] (przyległa do działki o nr ew. [...]) nie jest zabudowana. Ponadto na załączniku graficznym do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora zgodnie z linia występująca na działkach przyległych, tj. działkach o nr [...] – możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w myśl w/w odstępstwa od zakazu nie istnieje, bowiem działka po nr [...] nie jest zabudowana. Wyjaśniając pojęcie działki przyległej, a także pojęcie uzupełnienia zabudowy organ wskazał, że za działki przyległe można uznać jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. Odnosząc się do pojęcia "uzupełnienie" organ wskazał, że wykładania semantyczna i ścisła tego pojęcia prowadzi do wniosku, że dotyczy ono sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając co stanowi jej uzupełnienie. Analizując możliwość zastosowania drugiego odstępstwa od zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, stanowiącego, że nie dotyczy on siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Zdaniem organu drugiej instancji, w/w odstępstwo odnosi się do sytuacji , gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, których sposób użytkowania jest związany z produkcją rolną. W takim wypadku możliwe jest uzupełnienie w/w zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego musi jednoznacznie wynikać, że planowane do budowy budynki są niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nie możliwe jest zastosowanie w niniejszej sprawie wyjątku określonego w § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały, bowiem dotyczy on wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych. Generalny Dyrektor ochrony Środowiska stwierdził ponadto, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od w/w zakazu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy prawo ochrony przyrody, stanowiących odpowiednio, że zakazy wymienione w § 5 ust.1 w/w uchwały nie dotyczą: 1/ wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, 2/ prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, 3/ realizacji inwestycji celu publicznego co wynika wprost z samego charakteru planowanej do realizacji inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że teren omawianej działki obejmuje grunty oznaczone na załącznikach do projektu decyzji symbolem Lz. Zadrzewienia znajdujące się na użytkach gruntowych oznaczonych Lz, a więc zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) gruntach zadrzewionych i zakrzewionych, mogą stanowić zadrzewienia w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody – "zadrzewienie – drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy, albo ich skupiska nie będące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, wraz z terenem na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, stanowiące cele ochronne, produkcyjne lub społeczno – kulturowe". Z uwagi na fakt, że omawiana działka graniczy z jeziorem [...], występujące na niej zadrzewienia organ uznał za zadrzewienia nawodne, o których mowa w w/w zakazie. Zdaniem organu z analizy ortomapy wynika, że teren przedmiotowej działki w całości porośnięty jest zadrzewieniami, a realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może prowadzić do zniszczenia występujących na działce zadrzewień. Podsumowując organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż ustalenia zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszają zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, a także nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, organ odstąpił od przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego oględzin działki w kontekście występowania zadrzewień śródpolnych, nawodnych lub przydrożnych. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Z. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): 1. tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zabraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie oraz na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym oparcie się na ogólnodostępnych mapach umieszczonych na stronach internetowych, a ponadto braku poczynienia własnych ustaleń studium zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. i powielenie błędnej interpretacji studium organu pierwszej instancji; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. tj. naruszenie w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że projektowane przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...], nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M., podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego zapisu, jak również zapisów studium powinna prowadzić do wniosku, że przedmiotowe przedsięwzięcie znajduje się na terenie zwartej zabudowy wsi, 2. tj. naruszenie w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]) poprzez jego błędne przyjęcie, że projektowane przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...], znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje bezwzględny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, podczas gdy prawidłowa analiza przedmiotowego stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, że przedmiotowe przedsięwzięcie znajduje się na obszarze ma którym dopuszczalne jest stosowanie odstępstw od w/w zakazu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. Podkreśliła, że w żadnym miejscu studium w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie ma mowy, że znajduje się on w obszarze rozwoju i koncentracji funkcji turystyczno – wypoczynkowej wraz z zabudową istniejąca do przekształceń funkcjonalno – przestrzennych. Przedmiotowy obszar określony został w rozdziale IV ust. 15 lit. a) studium jako obszar osadniczo- turystyczny, w którego obrębie zgodnie z ust. 15.1 rozdziału IV studium, należy dążyć do kształtowania współczesnej zabudowy wsi. Dalej ust. 15.2 studium stanowi, że w granicach obszarów, o których mowa w ust. 15 a, tj. m.in. w granicach miejscowości W. wydziela się tereny o zróżnicowanych sposobach zagospodarowania. W ust. 15.2 ust. 2 studium znajduje się zapis, że na terenach m.in. miejscowości W. adaptuje się istniejąca zabudowę mieszkaniową oraz dopuszcza się zmiany użytkowania gruntów. Następnie w ust. 15.3 pkt 1 ) studium jest mowa, że obszarów wyodrębnionych w pkt 15.2, tj. m.in. dla terenów [...] określa się następujące zasady i działania: "w granicach wsi dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy jednorodzinnej, pensjonatowej, letniskowej i zagrodowej...". W dalszej części studium, tj. w ust. 15.8 jest mowa o obszarach koncentracji funkcji gospodarczych i osadniczych wraz zabudową istniejącą do przekształceń funkcjonalno – przestrzennych. Obszar III A tj. [...] ma spełniać funkcje m.in. mieszkalne. Powyższe zapisy studium jednoznacznie wskazują, że jedną z funkcji miejscowości W. jest funkcja mieszkalna, a nie jak błędnie ustaliły organy obu instancji funkcja turystyczno – mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a) stanowi, że projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 4) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody. Organ odmawiając uzgodnienia trafnie powołał się na zapisy rozporządzenia nr [...] Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Z [...] r., poz. [...]), gdyż ten akt jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zasługuje na pozytywne uzgodnienie, gdyż realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do naruszenia zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 powyższej uchwały. Z akt sprawy, w tym w szczególności z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, mapy sytuacyjno-wysokościowej i mapy topograficznej bezsprzecznie wynika, że działka skarżącej nr ew. [...], na której planowana jest inwestycja znajdują się w odległości mniejszej niż 100 m od linii [...]. Okoliczności tej nie kwestionuje również sama skarżąca wywodząc jedynie, że w sprawie powinno być zastosowane odstępstwo od w/w zakazu, określone w § 5 ust. 5 pkt 1 powyższej uchwały. W ocenie Sądu - z uwagi na objęty projektem decyzji rodzaj inwestycji (budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego) - odstępstwa od zakazu z § 5 ust. 1 pkt 8 powyższej uchwały nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Rację ma organ odwoławczy, że: - po pierwsze, planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; - po drugie, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; - po trzecie, nie dotyczy siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; - po czwarte, nie dotyczy wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Jednakże zdaniem skarżącej działka nr ew. [...], na której planowana jest inwestycja znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. Słusznie zdaniem Sądu organ uznał, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa określonego w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały, jednakże w ocenie Sądu zaproponowana wykładnia, aby wystąpiły kumulatywnie wszystkie wymienione przesłanki nie jest możliwa do zaakceptowania. Otóż przepis powyższy przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r, sygn. akt II OSK 1775/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r, sygn. akt IV SA/Wa 484/11). Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Druga natomiast, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Sąd podziela wywody organu, że działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, jak zasadnie uznał organ w zaskarżonym postanowieniu. Sąd stoi także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Otóż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (m.in. płyty CD) wynika, że działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana, stanowi zadrzewiony teren (przylega ona do działki o nr ew. [...]). Tak więc spełnienie warunku uzupełnienia zabudowy usługowej i mieszkaniowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od [...], zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. wieś W. znalazła się w strefie III osadniczo – rolniczej, w Obszarze III A osadniczo – turystycznej. Dla powyższego obszaru wskazano, że na terenie zwartej zabudowy tej wsi należy ograniczać zabudowę, która znajduje się bezpośrednio w strefie nabrzeża jeziora. Tu dopuszcza się jedynie zabudowę w formie tzw. uzupełnienie plombowego. Działka skarżącej należy w części tej strefy gdzie nie ma zwartej zabudowy, a planowana inwestycja nie będzie stanowiła uzupełnienia plombowego. Okoliczności te zostały szczegółowo zbadane przez organ odwoławczy, który w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyraźnie wykazał, że charakter inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] w obrębie W., gmina M., nie może przemawiać za zastosowaniem odstępstw od zakazu określonego w § 5 ust 1 pkt 8 powyższej uchwały. Sąd w pełni podziela argumentację przestawioną w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Wobec tak przedstawiającego się stanu rzeczy nie można skutecznie zarzucić organowi wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów, w tym i tych przywołanych w skardze. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo ocenił okoliczności sprawy, wyprowadził z nich stosowne wnioski i wydał rozstrzygnięcie. Zaś w jego uzasadnieniu w sposób przekonywujący wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa W świetle powyższego Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ppsa - orzeczono jak w sentencji wyroku.