II GSK 2069/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2109/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok; uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. I Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2010 r. M. K. (dalej: strona lub skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), do którego – w odpowiedzi na pismo Agencji wzywające do złożenia wyjaśnień – wniósł w dniu [...] października 2010 r. korektę. We wniosku strona zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 14,31 ha, do płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) powierzchnię 10,95 ha oraz do płatności zwierzęcej powierzchnię 3,36 ha. W dniu [...] września 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynęło oświadczenie W. K., iż nie wnioskował on o dopłaty do działek ewidencyjnych o numerach: 147, 198, 259, 146 i wyjaśnił, że wniosek o dopłaty do wymienionych działek złożył jego siostrzeniec M. K.. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M. K. płatności do powierzchni deklarowanej w kwocie 11.627,23 zł. W wyniku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. o przyznaniu stronie płatności bezpośrednich na rok 2010. W uzasadnieniu wskazał, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynikało, że organ wydał nieprawidłową decyzję przyznając stronie wnioskowane płatności w sytuacji, gdy działki zadeklarowane do tej płatności użytkował inny rolnik, co wynikało z oświadczenia tego rolnika złożonego w dniu [...] września 2010 r., który to dowód organ rozstrzygający o płatności pominął, przyznając płatności zgodnie z wnioskiem. W związku z tym zaistniała konieczność wyeliminowania decyzji przyznającej płatność z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji przyznającej płatności bezpośrednie. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta rażąco naruszała przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm.; dalej: ustawa o płatnościach) oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), ponieważ Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał przedmiotowe płatności, z pominięciem oświadczenia W. K. z dnia [...] września 2010 r., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył M. K. zarzucając jej m.in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji. Sąd wskazał, że tak w orzecznictwie, jak i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, lub gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Sąd zauważył, że istota sporu dotyczy zaś tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych, istotna jest jednak gradacja uchybień, bowiem konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W ocenie WSA, rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym. Zdaniem Sądu decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. nie była dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę całość powierzchni zadeklarowanych we wniosku działek. Jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną, w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do jednolitej płatności obszarowej równą 14,31 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009). Powyższe oznacza, iż skarżący miał uzasadnione podstawy, aby uznać, iż decyzja, mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, gdyż wydał ją właściwy organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania, w toku którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu, ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu, który weryfikował wniosek strony o przyznanie płatności, nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do kwestii dotyczącej oświadczenia W. K. znajdującego się w aktach sprawy. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ww. dokument stanowi podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji uchylonej przez Sąd; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez: - niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo, że przyznano płatności z pominięciem dowodu znajdującego się w aktach sprawy, z którego wynika, iż skarżący nie jest użytkownikiem działek, do których płatność otrzymał; - niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo, iż płatności zostały przyznane rolnikowi niebędącemu posiadaczem działek. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi M. K., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. M. K. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał na brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do dowodu, tj. oświadczenia W. K. z dnia [...] września 2010 r. stanowiącego dowód na okoliczność ustalenia, czy wnioskujący o przyznanie płatności M. K. spełniał przesłankę przyznania płatności, określoną treścią przepisu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach. Powyższe, w ocenie autora skargi kasacyjnej, stanowiło naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu kwalifikującym je jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o stwierdzeniu nieważności nie dokonuje oceny dowodów zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami ARiMR w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie płatności. Sąd jedynie badając legalność zaskarżonej decyzji odnosi się do prawidłowości dokonanej przez organy oceny zebranych w toku postępowania dowodów, a jak zauważył Sąd, oświadczenie W. K. znajdowało się w aktach sprawy prowadzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i jako element zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podlegało ocenie organu, który rozstrzygał w przedmiocie przyznawania skarżącemu wnioskowanych płatności. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu, który weryfikował wniosek skarżącego o przyznanie płatności, zaistniałe przy dokonywaniu oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym oświadczenia W. K., nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna wadliwość tych ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Powyższe wiąże się z charakterem "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zatem, dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13, publ. CBOSA). Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wskazując, że w sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym podniesiony zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że również nie są one uzasadnione. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem sporu jest prawidłowość decyzji o stwierdzeniu nieważności – w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca). Trzeba zwrócić uwagę na to, że wydanie, zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji, decyzji z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostało poprzedzone wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. o przyznanie płatności za 2010 rok; kontrolą wniosku i dwukrotnym wezwaniem strony do złożenia wyjaśnień, a w efekcie korektą tego wniosku i przyznaniem stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. i uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo, że przyznano płatności przy wadliwej ocenie dowodu lub z jego pominięciem – nawet jeśli stanowiło to naruszenie przepisów prawa – w ocenie NSA, nie znajduje podstaw. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nie wynika, by organ miał wątpliwości co do osoby rolnika, któremu należy przyznać płatności w związku z wnioskiem obejmującym wskazane w nim działki rolne. Wskazać należy, że z akt sprawy, w tym z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2010 r. wynika, co dostrzegł Sąd pierwszej instancji, iż wydanie tej decyzji poprzedziła kontrola administracyjna wniosku, w toku której stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego dwukrotnie wzywał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie, a strona w odpowiedzi udzielała tych wyjaśnień oraz złożyła korektę wniosku. Nie można zatem uznać, iż doszło do naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Jak wskazano na wstępie, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością. Tryb ten nie służy natomiast korygowaniu błędów organu, w szczególności w sytuacji, w której organ chciałby ponownie przeprowadzić ustalenia faktyczne, nie będąc pewnym, czy te które zostały poczynione były w pełni trafne, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie decyzji o przyznaniu płatności zostało poprzedzone postępowaniem, w toku którego organ dokonał wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności. Natomiast sam fakt dostrzeżenia przez Dyrektora OR ARiMR możliwości wadliwej oceny lub pominięcia oświadczenia z [...] września 2010 r. nie może stanowić przesłanki wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.