III SA/Kr 465/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia 30 grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję nr [....] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [....] 2013 r. w przedmiocie pomocy finansowej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: pismem z dnia 24 września 2013 r. B. P. (dalej: skarżący) wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem powodzi, huraganu, gradu lub deszczu nawalnego w 2013 r. We wniosku skarżący zadeklarował 8,59 ha powierzchni upraw rolnych, na której wystąpiły szkody w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji oraz 2.500 m2 powierzchni upraw w szklarniach lub tunelach foliowych o takiej samej kwalifikacji szkód. Decyzją z dnia [....] 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu pomoc finansową o wartości brutto 429,50 zł, stanowiącej równowartość 102,27 euro. Organ wskazał, że pomoc finansowa jest przyznawana do powierzchni, w których "szkody oszacowane przez komisję wyniosły co najmniej 80%". Organ przyznał zatem pomoc do powierzchni upraw rolnych, albowiem w odniesieniu do nich wspomniany wskaźnik znajduje potwierdzenie w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód. Nie przyznano natomiast pomocy do powierzchni upraw w szklarniach lub tunelach foliowych, gdyż szkody w tym zakresie wyniosły 70%. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że w jego przypadku szkody wystąpiły w 100% na obszarze 70% ogólnej uprawy papryki w tunelu foliowym, co stanowi 2.500 m2. Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków P. S. i A. S. na okoliczność wykazania, że w jego gospodarstwie domowym uszkodzenie uprawy papryki w tunelach foliowych spowodowane deszczem nawalnym i gradem wynosiło 100% na obszarze 2.500 m2. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. Organ wskazał, że prawidłowo wyliczono wysokość pomocy finansowej jako iloczyn powierzchni upraw rolnych kwalifikujących się do likwidacji i kwoty 100 zł, wynikającej z adekwatnych przepisów, a następnie kwotę tę pomniejszono o 50% z uwagi na brak ubezpieczenia co najmniej 50% upraw rolnych od co najmniej jednego z ryzyk wystąpienia czynników atmosferycznych. Organ uznał, że z podpisanego przez skarżącego protokołu z oszacowania zakresu i szkód w gospodarstwie nie wynika, by uprawa o pow. 2.500 m2 w tunelu foliowym została całkowicie zniszczona, a jedynie, że na takiej powierzchni wystąpiły szkody. Organ odwoławczy uznał ponadto, że nie ma możliwości kwestionowania tego protokołu, a również skarżący nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego zmiany. Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. B. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, a ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że szkody w uprawie papryki w tunelach foliowych spowodowane gradem i deszczem nawalnym w 2013 r. nie wynosiły co najmniej 80 %; 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i oparcie się wyłącznie na argumentacji własnej organu, a następnie wydanie decyzji bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, – art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o konieczności poczynienia odpowiedniej wzmianki w protokole z oszacowania i wyceny szkód powstałych w związku z gradem i deszczem nawalnym, dotyczącej procentowego uszkodzenia uprawy w tunelach foliowych szkody odrębnie dla każdego tunelu, w którym prowadzone są uprawy, – art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zawnioskowanych świadków, – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym przyczyn, dla których organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania zawnioskowanych świadków P. S. i A. S. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2014 r. skarżący podniósł, że w dniu 29 listopada 2013 r. złożył wniosek o sprostowanie protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w jego gospodarstwie – zarówno do ARiMR, jak i do Wojewody. Skarżący wskazał również, że wbrew twierdzeniom organu ARiMR nie jest związana ustaleniami zawartymi w protokole i w razie wystąpienia wątpliwości co do jego treści, może przeprowadzić dowód, który wpłynie na ocenę mocy dowodowej protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było przyznanie skarżącemu pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem powodzi, huraganu, gradu lub deszczu nawalnego w 2013 r. Zasady przyznawania omawianej pomocy reguluje § 14c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 22, poz. 221; dalej: rozporządzenie z dnia 22 stycznia 2009 r.). Stawka stosowana do obliczenia kwoty omawianej pomocy wynosi natomiast 100 zł na 1 ha powierzchni upraw rolnych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji i odpowiednio 10 zł na 1 m2 powierzchni upraw w szklarniach lub w tunelach foliowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji. Toteż wysokość ostatecznie przyznawanego świadczenia stanowi iloczyn deklarowanej przez rolnika we wniosku powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji. Co równie istotne, omawianą pomoc pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód spowodowanych przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z następujących ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, piorunu, obsunięcia się ziemi lub lawiny w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Należy również podnieść, że pomoc finansowa, której dotyczyła zaskarżona decyzja jest przyznawana, w drodze decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego ARiMR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2013 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez ARiMR na stronach internetowych przez nią administrowanych. Do wniosku wymaganego dla uzyskania analizowanej pomocy należy dołączyć kopię protokołu oszacowania szkód, informacje dotyczące wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacje o otrzymanej pomocy publicznej, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Wspomniany protokół zawiera określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba podnieść, że osią sporu między skarżącym, a organami ARiMR jest ocena charakteru dowodowego protokołu oszacowania szkód. Skarżący nie kwestionuje bowiem kwoty przyznanej mu pomocy finansowej za straty związane z gruntami uprawnymi, ale wskazuje na nieprawidłową ocenę mocy dowodowej protokołu oszacowania szkód w zakresie dotyczącym powierzchni upraw w tunelach foliowych. W tym miejscu wypada wskazać, że w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, organy rozpoznające sprawy o przyznanie omawianej pomocy są związane ustaleniami wynikającymi z protokołu oszacowania. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie prowadziły bowiem w kontrolowanej sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczności dotyczące rozmiarów zniszczonych upraw skarżącego, ponad dane wynikające ze wspomnianego protokołu. Co istotne, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie podjął takich czynności nawet wobec zgłoszonych w odwołaniu uwag dotyczących rzetelności owego protokołu, sporządzonego w odniesieniu do skarżącego oraz wniosków dowodowych na okoliczności objęte tym protokołem. W tym zakresie należy stwierdzić, że prezentowane przez organ stanowisko przemawiające za związaniem ARiMR ustaleniami wynikającymi z protokołu oszacowania szkód jest oczywiście bezzasadne. W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że tryb postępowania w przedmiocie pomocy, o którą ubiegał się skarżący, regulują przepisy k.p.a. Żaden przepis adekwatnej w kontrolowanym postępowaniu ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) nie wskazuje, by do rozpoznawania wniosku o pomoc finansową dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach produkcji rolnej powstały szkody, nie stosować reguł postępowania dowodowego wynikających z k.p.a. Te reguły obligują organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Sąd zauważa, iż żaden przepis przytaczanego wyżej rozporządzenia z dnia 22 stycznia 2009 r. nie wskazuje, by protokół oszacowania szkód stanowić miał wyłączne źródło dowodowe pozwalające na ustalenie powierzchni upraw, na których powstały szkody. Rozporządzenie to w szczególności nie zawiera zakazu prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności objęte tym protokołem. Sąd wskazuje ponadto, że cechą polski system źródeł prawa cechuje się tym, że rozporządzenie jest aktem wydawanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Z hierarchii źródeł prawa wynika natomiast, że rozporządzenie nie może być niezgodne z żadną normą wyższego rzędu (w szczególności z ustawą: nie tylko tą, na podstawie której rozporządzenie zostało wydane, ale i z każdą inną normą prawną o mocy ustawy). To oznacza przede wszystkim, że Rada Ministrów wydając wspomniane rozporządzenie z dnia 22 stycznia 2009 r. nie mogła wyłączyć zastosowania dowodowych reguł postępowania administracyjnego, ale również i wykładnia tego rozporządzenia w jego obecnej treści nie może prowadzić do wyników niezgodnych z ustawą. Wskazanie przez prawodawcę w § 14c rozporządzenia z dnia 22 stycznia 2009 r. na obowiązek włączenia wspomnianego protokołu do wniosku o przyznanie pomocy finansowej oznacza wyłącznie to, że organy ARiMR są zobowiązane zgromadzić materiał dowodowy obejmujący co najmniej ten protokół (i inne dokumenty zgłaszane przez skarżącego, wskazane wprost w rozporządzeniu). Ma to służyć możliwie szybkiemu i efektywnemu załatwieniu sprawy i rychłej wypłacie pomocy finansowej. Gdy jednak – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – sam rolnik kwestionuje ustalenia podjęte przez organ pierwszej instancji na podstawie protokołu oszacowania szkód, organ odwoławczy powinien szczegółowo przeanalizować ten protokół i w przypadku wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości co do rzetelności protokołu, przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczności stwierdzone w tym protokole. Sąd ma świadomość, że na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego występują rozmaite kategorie dowodów, w tym dowodów z dokumentów. Toteż wypada wskazać, że komisja powoływana przez wojewodę do oszacowania szkód, a zatem podmiot sporządzający analizowany protokół, nie jest organem administracji publicznej i do jego działań nie stosuje się przepisów k.p.a. Nawet jednak przyjmując, że protokół ten stanowi dokument urzędowy, to przepisy k.p.a. nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym wskazuje się również na możliwość uznania tego protokołu jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. czy protokół oględzin, o których mowa w art. 84 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 216/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od tego, jakie stanowisko zostanie przyjęte, wartość dowodowa takiego protokołu musi być oceniana na takich samych zasadach, jak wartość dowodowa innych dowodów zgromadzonych w sprawie. W szczególności ocenie organów ARiMR podlega prawidłowość tego protokołu i to zarówno w aspekcie treściowym, jak i formalnym. Dopiero wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, jego rzetelna i swobodna ocena, poprzedzona analizą każdego zgromadzonego źródła dowodowego, umożliwia organowi zastosowanie przepisów prawa materialnego. Inne postępowanie organu oznaczałoby naruszenie przez niego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które to uchybienie Sąd stwierdził w kontrolowanym postępowaniu. Konsekwencją wyliczonych wad kontrolowanego postępowania było z kolei nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Nie przesądzając sposobu rozstrzygnięcia wniosków skarżącego w tym zakresie wypada wskazać, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie takiego wniosku z uwzględnieniem art. 75 § 1 i art. 78 k.p.a. i wyraźne ustosunkowanie się do wniosku, także w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w danej instancji (art. 107 § 3 k.p.a.). W żadnym wypadku organ nie może – jak to miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu – zupełnie zignorować inicjatywy dowodowej strony. Postępowanie takie jest bowiem równoznaczne z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z uwagi na tożsamość stwierdzonych uchybień i dla końcowego załatwienia sprawy, środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od skargi w niniejszej sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę, organy ARiMR zastosują wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności przeprowadzą rzetelne postępowanie wyjaśniające dotyczące zakresu szkód kwalifikujących do likwidacji prowadzone przez skarżącego uprawy papryki w tunelach foliowych. Zalegający w aktach administracyjnych protokół z dnia 28 lipca 2013 r. będzie natomiast przedmiotem takiej samej oceny, jak inne dowody z dokumentów, z uwzględnieniem powołanych wyżej przepisów k.p.a. Organy odniosą się również do zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, a ewentualnym uzasadnieniem odmowy ich przeprowadzenia nie może być okoliczność, iż teza dowodowa została stwierdzona wystarczająco w protokole oszacowania szkód z dnia 28 lipca 2013 r. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.