I SA/Sz 216/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu K. i Miasta K. z siedzibą w K. z dnia 1 października 2012 r. Nr [...] II. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej J. A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną w trybie odwoławczym, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu ARiMR z siedzibą [...] z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą J. A. przyznania pomocy finansowej de minimis. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu [...] r. do Biura Powiatu ARiMR z siedzibą w [...], wpłynął wniosek J. A. o udzielenie jednorazowej pomocy finansowej o charakterze de minimis producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie zimowym [...]. Do wniosku tego wnioskodawczyni dołączyła: - protokół z oszacowania wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi - ujemne skutki przezimowania, z dnia [...] r., * pismo z dnia [...] r. do A. Ł. - Dyrektora Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] w sprawie zmiany protokołu z oszacowania wysokości szkód, w związku z brakiem wpisania w nim powierzchni kwalifikującej się do ponownego obsiania, * pismo z dnia [...] r. do Kierownika Biura Powiatu ARiMR w sprawie obsługi wniosku o udzielenie jednorazowej pomocy finansowej o charakterze de minimis producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie zimowym [...]. Dalej wskazano, że w dniu [...] roku do Biura Powiatu ARiMR z siedzibą w [...], wpłynęła prośba J. A. o zawieszenie toczącego się postępowania w sprawie wniosku o udzielenie jednorazowej pomocy finansowej o charakterze de minimis producentom rolnym, w związku z toczącym się postępowaniem wyjaśniającym w sprawie protokołu oszacowania strat pomiędzy wnioskodawczynią a Ośrodkiem Doradztwa Rolniczego w [...] oraz Wojewodą. Postanowieniem z dnia [...] roku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiesił postępowanie na wniosek strony. W dniu [...] roku, do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął załącznik nr [...] do " Zasad udzielania jednorazowej pomocy finansowej" - Informacja o otrzymaniu pomocy publicznej w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, na których pokrycie ma być udzielona pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Na wniosek strony z dnia [...] roku, postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Kierownik Biura Powiatu ARiMR z siedzibą w [...], odmówił J. A. przyznania pomocy finansowej o charakterze de minimis. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. A. reprezentowana przez pełnomocnika złożyła odwołanie, w którym wniosła o zmianę decyzji i przyznanie pomocy finansowej o charakterze de minimis z uwagi na powstałe w gospodarstwie rolnym szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie [...]. W odwołaniu wskazano, że brak wpisania wielkości areału kwalifikującego się do ponownego przesiania w protokole oszacowania strat wynika z faktu, iż komisja przebywająca na polach w trakcie sporządzania ww. dokumentu poinformowała wnioskodawczynię, że ta wartość zostanie uzupełniona w późniejszym terminie. Tak sporządzony protokół został podpisany przez stronę odwołującą, która dostała ponowne zapewnienie, że w późniejszym czasie otrzyma kompletny dokument. Dla odwołującej oczywistym było, iż ustalenie wielkości poczynionych zasiewów nie powinno stwarzać trudności, albowiem w dniu sporządzenia protokołu były już one poczynione - w miejscu wymarznięć został dosiany jęczmień. Po otrzymaniu niekompletnego dokumentu J. A. wnosiła pisma do Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...], w których kwestionowała prawidłowość sporządzonego protokołu. W wyniku tych działań, doszło do ponownej lustracji nieruchomości skarżącej, z której odwołująca nie otrzymała żadnych dokumentów, natomiast protokół sporządzony w dniu [...] r. nie uległ zmianie. Na poświadczenie przytoczonych faktów do odwołania odwołująca dołączyła następujące dokumenty: - pisma z dnia [...] r., [...] r. oraz [...] r. skierowane do A. Ł. - Dyrektora Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] w sprawie zmiany protokołu z oszacowania wysokości szkód, * skargę z dnia [...] r. do Wojewody na działanie [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...], * odpowiedź z [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] r. (nr [...]), * operaty szkodowe ubezpieczenia upraw rolnych z dopłatami budżetu państwa z dnia [...] r. oraz [...] r., szkód z dnia [...] r. na okoliczność wysokości szkód spowodowanych przez ujemne skutki przezimowania w okresie [...]. * umowa ubezpieczenia upraw z dopłatami budżetu państwa z dnia [...] r. na okoliczność dokonania zasiewów uzupełniających. Po ponownym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. uznał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., że zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy przedmiotowej decyzji. Na uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia przytoczono przepis § 14b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 22, poz. 121 ze zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem", zgodnie z którym w [...] roku Agencja udziela pomocy finansowej dla producentów rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie zimowym [...], przy czym stawka pomocy wynosi 100 zł na 1 ha powierzchni uprawy żyta, jęczmienia, pszenżyta, pszenicy, rzepaku lub rzepiku, trwałych użytków zielonych oraz ozimych upraw nasiennych, wymagających ponownego obsiania. Wskazano, że do wniosku producent rolny dołącza oświadczenie o powierzchni upraw wymagających ponownego obsiania, potwierdzone przez komisje, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia lub protokół oszacowania szkód. Wskazano, że wysokość pomocy ustala się więc jako iloczyn powierzchni upraw wymagających ponownego obsiania deklarowanych przez rolnika we wniosku oraz stawki pomocy na 1 ha tej powierzchni. Dalej wskazano, że dołączony do przedmiotowego wniosku protokół z oszacowania wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi z dnia [...] r. stanowił wymagany przepisami § 14b Rozporządzenia dokument, na podstawie którego Kierownik Biura Powiatowego powinien określić powierzchnię upraw wymagających ponownego obsiania. Wskazano, że tabela określająca wysokość szkód w gospodarstwie, stanowiąca integralną część protokołu, zawiera rubrykę dotyczącą "Powierzchni do ponownego obsiania (ha)", która nie została uzupełniona przez komisję, co stanowić mogło podstawę do negatywnego rozpatrzenia wniosku. W piśmie złożonym wraz z wnioskiem o udzielenie jednorazowej pomocy finansowej o charakterze de minimis, J. A. informowała Kierownika Biura Powiatowego o złożonym w dniu [...] r. odwołaniu od protokołu z oszacowania wysokości szkód do Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...], w związku z wykazaniem zerowej powierzchni do ponownego obsiania. Z powyższego wynika, że miała ona świadomość niespełniania przez protokół wymogów zakreślonych w Rozporządzeniu. Wskazano także, że z dostarczonych wraz z odwołaniem dokumentów wynika, iż protokół nie uległ zmianie, gdyż zgodnie z pismem z [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu szacowania strat, komisja stwierdziła obecność wzdłuż rzędów zbóż ozimych niewielkich powierzchni dosianych zbóż jarych. W ocenie komisji, szacowana uprawa nie kwalifikowała się do ponownego obsiania, a ponadto w momencie sporządzenia protokołu nie padła również deklaracja ze strony producentki rolnej o ponownym obsianiu tej powierzchni. Zapis w protokole określający "[...] % utracony plon na 1 ha" odnosi się jedynie do szkód w uprawach ozimych wymagających zaorania, natomiast decyzja o ponownym obsianiu uszkodzonej uprawy podejmowana jest osobiście przez producenta rolnego. Dołączone zaś do odwołania przez J. A. dokumenty, tj. operat szkodowy ubezpieczenia upraw rolnych z dopłatami budżetu państwa z dnia [...] r., szkody z dnia [...] r. na okoliczność wysokości szkody spowodowanej przez ujemne skutki przezimowania w okresie [...] oraz umowa ubezpieczenia upraw z dopłatami budżetu państwa z dnia [...] r. na okoliczność dokonania zasiewów uzupełniających, nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania pomocy w ramach tego działania, gdyż zgodnie z wykładnią § 14b Rozporządzenia, podstawą do wyliczenia może być tylko i wyłącznie oświadczenie o powierzchni upraw wymagających ponownego obsiania, potwierdzone przez komisje lub protokół oszacowania szkód. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że organ nie może stwierdzić na podstawie jakich kryteriów ubezpieczyciel szacował powierzchnię upraw zakwalifikowaną jako szkoda i czy te kryteria były zgodne z przyjętymi podczas szacowania strat przez komisje powołane przez Wojewodę. Zdaniem organu odwoławczego, wszystkie dokumenty dołączone podczas toczącego się postępowania administracyjnego oraz odwoławczego przez odwołującą stronę, w sposób zupełny wyczerpywały postępowanie wyjaśniające jakie organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mógłby przeprowadzić w przedmiotowej sprawie. Wymiana korespondencji pomiędzy Wnioskodawczynią a Ośrodkiem Doradztwa Rolniczego w [...] oraz Wojewodą wskazywała, że nie ma możliwości uznania protokołu z szacowania szkód jako podstawy przyznania pomocy de minimis. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że na podstawie wyżej przytoczonych przepisów, przedstawiony wraz z wnioskiem o udzielenie jednorazowej pomocy finansowej o charakterze de minimis producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie zimowym [...], protokół z oszacowania wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi - ujemne skutki przezimowania, sporządzonym w gospodarstwie J. A. w dniu [...] r. nie zawierał informacji dotyczącej powierzchni, na której wystąpiły negatywne skutki przezimowania, a co za tym idzie wymagającej ponownego obsiania, co uniemożliwiło organowi I instancji określenie wysokości pomocy finansowej należnej J. A., a tym samym wydanie pozytywnej decyzji w tej sprawie. W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, J. A. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie pomocy finansowej o charakterze de minimis z uwagi na powstałe w gospodarstwie rolnym szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie [...] roku. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że wystąpiła o przyznanie pomocy w postaci jednorazowej pomocy finansowej o charakterze de minimis z uwagi na powstałe w gospodarstwie rolnym szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie [...]. W związku z tym doszło do szacowania szkód powstałych w zasiewach ozimych na nieruchomościach stanowiących własność J. A. Jak wynika z treści protokołu, w zasiewach pszenicy ozimej oraz jęczmienia ozimego Komisja stwierdziła [...]% utracony plon. Jednocześnie w trakcie pobytu na polach skarżącej, Komisja nie wpisała wielkości areału, który uległ ponownemu zasianiu. Wielkość tego areału miała zostać wpisana przez Komisję w terminie późniejszym z powodu braku wiedzy o sposobie szacowania i wypełnienia wniosku przez osoby wchodzące w skład Komisji. Tak sporządzony protokół podpisał pełnomocnik skarżącej, będąc jednocześnie zapewniony, że protokół który otrzyma będzie kompletny. Dla skarżącej oczywistym było, że ustalenie wielkości poczynionych zasiewów nie powinna stwarzać trudności, albowiem w dniu sporządzania protokołu były już one poczynione, w miejsce wymarzłej pszenicy ozimej został dosiany jęczmień. Pola dosiane w sposób oczywisty odróżniały się od pól wcześniej obsianych. Skarżąca dokonała zasiewów bez uprzedniego zaorania pola, korzystając z nowoczesnej technologii, używając agregatu uprawowo - siewnego (bezorkowego). Zapewnienia te – jak dalej wskazała w skardze skarżąca - nie znalazły odzwierciedlenia w protokole, jaki skarżąca otrzymała. Okazało się bowiem, że Komisja, stwierdziwszy straty w uprawach w wysokości [...]%, nie wskazała wielkości dokonanych zasiewów uzupełniających w postaci jęczmienia. Nie zwróciła się również do skarżącej o podanie powierzchni dosianej. Skarżąca nie zgadzając się z treścią protokołu, w pismach kierowanych do Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] kwestionowała prawidłowość sporządzonego protokołu. W wyniku działań skarżącej doszło do ponownej lustracji nieruchomości. Protokołu z ponownego oszacowania J. A. nie otrzymała, została natomiast poinformowana, że protokół należy do spraw wewnętrznych Ośrodka Doradztwa Rolnego. O treści ponownego protokołu skarżąca wnioskowała jedynie z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], z którego wynika, że "z wyjaśnień Kierownika ODR OT w [...] wynika, iż w dniu szacowania strat komisja stwierdziła obecność wzdłuż rzędu zbóż ozimych niewielkich powierzchni dosianych zbóż jarych". Dodatkowo skarżąca podniosła w korespondencji z Ośrodka Doradztwa Rolniczego [...], że o tym, iż w miejsce wymarzłych zbóż zostały dokonane zasiewy jęczmienia świadczyć miały operat szkodowy ubezpieczenia upraw rolnych z dopłatą budżetu państwa z dnia [...] roku oraz z dnia [...] r., protokół szkód z dnia [...] r. na okoliczność wysokości szkody spowodowanej przez ujemne skutki przezimowania w okresie [...] sporządzony przez biegłego, przedstawiciela ubezpieczyciela i przedstawiciela gospodarstwa oraz umowa ubezpieczenia upraw z dopłatami budżetu państwa z dnia [...] r. na okoliczność dokonania zasiewów uzupełniających. Dalej skarżąca wskazała, że w odwołaniu podniosła wszystkie te okoliczności twierdząc, że nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, iż zgłoszone przez skarżącą pola nie zostały ponownie obsiane, co miałoby być podstawą do odmowy wypłaty pomocy finansowej o charakterze de minimis. Fakt ponownego obsiania pól wynika bowiem wprost z wyjaśnień Kierownika ODR OT w [...], wynika również z dokumentów sporządzonych przez ubezpieczyciela. Wskazano także, że oczywistym jest również, iż w dniu sporządzania protokołu, to na Komisji a nie na rolniku spoczywał obowiązek wskazania wielkości pól ponownie obsianych, albowiem teoretycznie wielkości podane przez rolnika mogły być dowolne, natomiast rolą Komisji było weryfikowanie tych wielkości. Wielkości podane przez rolnika miały mieć jedynie charakter pomocniczy. Skarżąca podtrzymując dotychczasową argumentację wskazała dalej, że dalece niesprawiedliwe jest obciążenie Jej ujemnymi skutkami błędnego postępowania przeprowadzonego przez Komisję. Zaniechanie dokonania tych czynności spowodowały ujemne konsekwencje w stosunku do skarżącej, która na tym etapie postępowania nie miała żadnej możliwości zaskarżenia prawidłowości sporządzenia protokołu. Pisma skarżącej spowodowały jedynie ten skutek, że Komisja ponownie zlustrowała nieruchomości skarżącej, nie przekazując jednak J. A. jakiegokolwiek protokołu z tych czynności. To właśnie podnoszona przez Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego w [...] " świadomość niespełnienia przez ww. protokół wymogów zakreślonych w Rozporządzeniu", kazała skarżącej przez blisko [...] konsekwentnie dochodzić sporządzenia prawidłowego protokołu. Skarżąca podkreśliła, że z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż sam urząd w dalszej korespondencji nie mógł się zdecydować, co należy w niniejszej sprawie zrobić, albowiem w protokole stwierdził [...]% utracony plon na 1 ha, następnie stwierdził wzdłuż rzędów zbóż ozimych powierzchnie dosiane, po to by wskazać, że decyzja w przedmiocie obsiania należała osobiście do producenta rolnego, i aby w konsekwencji napisać, iż szacowana uprawa nie kwalifikowała się do ponownego obsiania. Zdaniem skarżącej, jest to argumentacja dalece niezrozumiała, albowiem z żadnego dokumentu nie wynika, że szacowana uprawa nie kwalifikowała się do ponownego obsiania, a jeżeli nawet przyjąć, iż takie stwierdzenia padły, to jaki mogły mieć one wpływ na wysokość zasiewów, gdy zgodnie z twierdzeniem urzędu " decyzja o ponownym obsianiu uszkodzonej uprawy podejmowana jest osobiście przez Producenta Rolnego". Według skarżącej, jeżeli zatem z winy Ośrodka Doradztwa Rolniczego [...], protokół z szacowania szkody został sporządzony w sposób nieprawidłowy, a w toku postępowania skarżącej odmówiono możliwości wskazania wielkości obszarów ponownie obsianych do wykazania, iż w istocie w dniu sporządzania protokołu wymarzłe obszary zostały obsiane, służyć powinny dowody pośrednie w postaci operatów szkodowych CONCORDIA ubezpieczenia, albowiem stanowi on potwierdzenie dokonania czynności, co więcej wskazuje na areał ponownego zasiewu. Mając powyższe na uwadze oczywistym jest zatem, zdaniem skarżącej, że wobec stwierdzenia w protokole przez Komisję [...]% utraty plonów, tj. maksymalnej wartości, jaką mogła przyjąć, skarżącej należy się pomoc finansowa o charakterze de minimis z tego tytułu, z uwagi na powstałe w gospodarstwie rolnym szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie [...]. Sprzeczne bowiem z zasadami współżycia społecznego oraz zaufaniem do organów administracji państwowej byłoby przenoszenie na skarżącą, ujemnych konsekwencji błędnie sporządzonego protokołu, a ostatecznie pozbawienie pomocy która skarżącej w sposób oczywisty się należy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę, stwierdzając niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie może jej zmienić, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić (art. 145 § 1 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie stwierdzi naruszenia prawa, skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Według przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, stwierdził, że wydano ją z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie przypomnieć należy, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej dla producentów rolnych w postaci płatności, dla gospodarstwach rolnych w których powstały szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie zimowym [...] jest zwykłym postępowaniem administracyjnym, rządzącym się regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca, regulując to postępowanie, zdecydował się oprzeć je na zasadzie prawdy materialnej. Z zasady tej wynika zaś obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji, który sam decyduje, czy skorzystanie z określonych środków dowodowych jest konieczne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 2, 3 i 4 k.p.a.). Zakres ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego, w hipotezie których zawarty jest abstrakcyjny stan faktyczny, którego konkretyzacja pozwala na zastosowanie konsekwencji zawartych w dyspozycji normy prawa. Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca w oparciu o § 14b ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 22, poz. 121 ze zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem" zwróciła się o udziela pomocy finansowej dla producentów rolnych w postaci płatności, dla gospodarstwach rolnych w których powstały szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania w okresie zimowym [...]. Stosownie do ust. 3 Rozporządzenia pomoc, ta jest przyznawana, w drodze decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego, złożony w terminie do dnia [...] r., na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Stawka pomocy wynosi 100 zł na 1 ha powierzchni uprawy żyta, jęczmienia, pszenżyta, pszenicy, rzepaku lub rzepiku, trwałych użytków zielonych oraz ozimych upraw nasiennych, wymagających ponownego obsiania. Wysokość pomocy, ustala się jako iloczyn powierzchni upraw wymagających ponownego obsiania deklarowanej przez rolnika we wniosku oraz stawki pomocy na 1 ha tej powierzchni wymagających ponownego obsiania. Do wniosku o przyznanie takiej płatności dołącza się oświadczenie producenta rolnego o powierzchni upraw wymagających ponownego obsiania, potwierdzone przez komisję lub protokół oszacowania szkód. Opinia wojewody zawiera określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Opinię, taką wydaje wojewoda właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Na gruncie niniejszej spraw protokół z dnia [...] r. w przedmiocie oszacowania wysokości szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, tj. ujemnymi skutkami przezimowania w okresie [...], został sporządzony przez Komisję powołaną na mocy Zarządzenia Nr [...] Wojewody z dnia [...] r. w składzie – jak wynika to z treści protokołu - przedstawiciela ZODR [...], przedstawiciela UG (brak wskazania jakiego urzędu gminy) oraz przedstawiciela ZIR [...]. W protokole tym brak wypełnionej rubryki [...] dotyczącej "Powierzchni do ponownego obsiania", co zdaniem organu pozbawia skarżącego do przyznania jednorazowej pomocy finansowej o charakterze de minimis bowiem jest jedynym dokumentem w oparciu o który organ może wyliczyć taką pomoc. Według skarżącej z winy Komisji sporządzającej protokół strat nie został wypełniony właściwie, a świadczy o tym treść pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] r. Sąd dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie stwierdził, że bezspornym jest w świetle udokumentowanych okoliczności faktycznych występujących w rozpoznawanej sprawie, a w szczególności treści pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] r., że organ nie kwestionuje faktu, iż w dniu szacowania strat i sporządzenia z tej czynności spornego protokołu z oszacowania wysokości szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego Komisja faktycznie stwierdziła wystąpienie takich szkód. Sporne natomiast jest wobec braku stosownych wpisów w protokole obecność powierzchni do ponownego obsiania. Sąd zauważa że komisje powołane przez wojewodów nie są organem administracji publicznej i do ich działań nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Dlatego zdaniem Sądu protokół oszacowania szkód, organ podejmujący decyzję w sprawie winien traktować jak opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. ewentualnie jako protokół oględzin ( art.85 k.p.a ), a wartość dowodowa powinna być oceniana przez organ administracji zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. Zdaniem Sądu nie ma racji organ, że brak stosownego wpisu w protokole oszacowania szkody przez komisję uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku, bowiem Rozporządzenie traktuje dowód protokół szacowania szkód sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę. Rozporządzenie określające zasady udzielania pomocy, wskazuje na dowód, w postaci protokołu szacowania szkód przez komisję powoływane przez wojewodów, w tym celu aby pomoc ta była możliwie szybka i efektywna. Jednak rozporządzenie nie zawiera uregulowań wykluczających prowadzenie postępowania dowodowego obowiązującego przy rozstrzyganiu spraw z zakresu udzielania pomocy. Gdyby takie zastrzeżenie w przywołanym powyżej Rozporządzeniu było, istniałyby podstawy do stwierdzenia sprzeczności tego uregulowania podstawowego z ustawą w szczególności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Uszło też uwadze Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że organy administracji publicznej wydające decyzję w przedmiocie pomocy były obowiązane oceniać prawidłowość protokołu komisji tak samo jak każdego innego dowodu w prowadzonym postępowaniu, gdyż opieranie się wyłącznie na protokole bez prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego stanowiłoby naruszenie procedury administracyjnej. Skoro więc to z winy innego organu, czy też z uwagi na okoliczności obiektywne organ rozpoznający wniosek o przyznanie pomocy z dowodu w postaci protokołu szacowania szkód nie mógł skorzystać, winien skorzystać z każdego innego dowodu przewidzianego w procedurze postępowania administracyjnego i to zarówno w przedmiocie ustalania szkody jak i jej wysokości. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż na organach administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość takiej opinii. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki sporządzenia takiego protokołu. Fakt, że ich wybór zależy od Komisji nie oznacza, iż może ona działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że taki protokół oszacowania strat stanowi opinię, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, lecz również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma zatem obowiązek zbadać przedstawioną opinię pod względem jej zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również jej logiczności i zupełności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia (por. wyroki dotyczące operatów szacunkowych NSA: z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1650/10, z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1008/11, z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11 - niepublikowane). Zdaniem Sądu organy administracji orzekające w sprawie nie dokonały należytej i wyczerpującej oceny kwestionowanego protokołu. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ powinien zwrócić protokół strat, o jakim wyżej mowa, w celu uzupełnienia go zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez Komisję w dacie przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego skarżącego, a następnie, przy uwzględnieniu powyższych uwag, ponownie rozpoznać sprawę. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ono wykonane (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek złożony na rozprawie.