I OSK 2102/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt I SAB/Wa 181/14 w sprawie ze skargi H. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną. H., reprezentowana przez r.pr. A. F., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2013 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Markach, ozn. jako działka ewid. nr [...], złożonego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej spółki milczenie Burmistrza Miasta M. oznacza, że organ ten nie zajął stanowiska w sprawie rokowań wszczętych w/w wnioskiem z dnia 20 września 2013 r. Uniemożliwia to stronie skarżącej ustalenie i wypłacenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie pełnomocnik strony zaznaczył, że roszczenie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada cechy roszczenia o charakterze cywilnym, jednak dochodzone jest w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie jest on organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, był właściwy jedynie do prowadzenia rokowań z byłym właścicielem i do uzgodnienia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2013 r. odrzucił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek H. z dnia 20 września 2013 r., jako jedyne pismo złożone w sprawie (jakkolwiek niezawierające chociażby wysokości żądanego odszkodowania, która to kwota powinna być przedmiotem rokowań), potraktować należy jako wystąpienie strony do właściwego organu, tj. do Burmistrza Miasta M., o podjęcie negocjacji mających na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania. Ocena ta jest zgodna ze stanowiskiem spółki, która stwierdziła w skardze, że pismem z dnia 20 września 2013 r. przystąpiła do rokowań. Wystąpienie to ma jednak charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. WSA stwierdził zatem, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie czynności cywilnoprawnej, tj. prowadzenia rokowań, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Z tych względów Sąd ten przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., nie zakwalifikował jako czynności objętych kontrolą sądowoadministracyjną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie wniosła strona skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. Podniosła w niej szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, do których naruszenia dojść miało wskutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie, procedura określona w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter administracyjnoprawny. Jej zdaniem burmistrz miasta M. w piśmie z dnia 2 października 2013 r. potwierdził wszczęcie postępowania i zajął nieokreślone stanowisko w sprawie, co wyklucza możliwość skorzystania przez stronę z trybu ustalenia i wypłacenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżącej, pismo burmistrza wskazuje, że organ nie ma zamiaru podjąć negocjacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."), przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo też dostrzegł, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że skarga na bezczynność ma chronić konstytucyjne prawo do postępowania przed organem administracji (art. 2 Konstytucji). W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu przysługuje w każdym przypadku, gdy bezczynność ta rzutuje na wolności, prawa lub obowiązki jednostki, nawet jeśli w ostatecznym rozrachunku mają one cywilnoprawny charakter (por. szerzej: uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r. o sygn. akt I OPS 12/13, publ. ONSAiWSA 2014, nr 2, poz. 20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie jest jednak konieczne objęcie – w drodze wykładni prokonstytucyjnej – bezczynności organu w dokonaniu uzgodnień z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami kognicją sądu administracyjnego, gdyż prawo jednostki do procesu zostało zabezpieczone przez ustawodawcę w odmienny sposób. Mianowicie, jak wspomniano, jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, wówczas strona może wystąpić o ustalenie odszkodowania do starosty. Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź – jak w niniejszej sprawie – informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka nie dojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie. Konkludując, stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do uzgodnienia między skarżącą a Burmistrzem Miasta M. (w ocenie NSA stanowisko tego organu jest w tym zakresie jasne), a zatem skarżąca ma prawo wystąpić do starosty o ustalenie i wypłacenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podsumowując, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że negocjacje oraz składane w ich ramach oświadczenia o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., mają charakter cywilnoprawny, mimo że prowadzi je organ administracji. Wobec zaś zagwarantowania przez ustawodawcę ścieżki realizacji praw na drodze postępowania administracyjnego przed starostą, w sytuacji, gdy negocjacje te nie zostaną podjęte bądź nie przyniosą pomyślnego wyniku w rozsądnym czasie – nie istnieje konieczność obejmowania bezczynności organu w ich prowadzeniu kognicją sądów administracyjnych z uwagi na ochronę wartości i praw konstytucyjnych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.