II SA/Łd 174/14

Dnia 3 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. w sprawie uchylenia z dniem [...] decyzji przyznającej świadczenia rodzinne z dodatkami za wskazane okresy we wskazanej wysokości i odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 2 października 2012 r. E. S. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci D. S., K. S. i P. S. wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. S., dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – na dzieci D. S., K. S. i P. S., dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na dziecko D. S.. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Ł. przyznał stronie świadczenia w formie zasiłku rodzinnego dla D. S., na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości po 106,00 zł miesięcznie, zasiłku rodzinnego dla K. S., na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości po 106,00 zł miesięcznie, zasiłku rodzinnego dla P. S., na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości po 106,00 zł miesięcznie, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla D. S., w kwocie 100,00 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2013 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla K. S., w kwocie 100,00 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2013 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla P. S., w kwocie 100,00 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2013 r., dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, dla D. S., na okres od 1 września 2013 r. do 31 października 2013 r. w wysokości po 50,00zł miesięcznie, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej dla P. S., na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości po 80,00 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Ł., na podstawie art. 104, art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013r., poz. 267) oraz art. 5, art. 12a, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 3, art. 25, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), uchylił z dniem [...] decyzję własną z dnia [...] i odmówił przyznania wskazanych w niej świadczeń. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strona w dniu 4 września 2013 r. dostarczyła do organu wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, iż od 28 kwietnia 2012 r. mąż E. S. – A. S. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej. W dniu 20 września 2013 r. do organu wpłynęło zaświadczenie, z którego wynikało, że w miesiącu maju i czerwcu 2012 r. mąż strony nie osiągnął dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Na podstawie zaświadczenia z Biura Obrachunkowego z dnia 16 września 2013 r. organ ustalił, że wynagrodzenie z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. za lipiec 2012 r. wyniosło z kolei 5.624,73 zł netto. Ośrodek obliczył dochód rodziny strony w następujący sposób: miesięczny dochód rodziny za 2011 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł 494,72zł + dochód uzyskany przez męża strony /5.624,73zł: 5 osób/ = 1.124,95 zł, co stanowi łącznie 1.619,67zł i przekracza kwotę 539,00zł, która stanowi kryterium dochodowe w przypadku rodziny wnioskodawcy. Organ wskazał też, że strona nie spełnia również warunku zawartego w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ przekroczenie kryterium dochodowego na osobę wynosi 1.080,67 zł i jest wyższe od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego tj. 77 zł. Organ wyjaśnił, że od miesiąca listopada 2012 r. strona nie posiada prawa do pobierania świadczeń rodzinnych na dzieci i zasadne jest uchylenie decyzji przyznającej te świadczenia na mocy art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu przepis ten daje organowi możliwość dokonania korekty ostatecznych decyzji administracyjnych w przypadkach, gdy już po uprawomocnieniu decyzji ulegnie zmianie sytuacja rodzinna, a zmiana ta ma wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Dodał, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi zgodnie z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosła E. S.. Uznała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż do dochodu miesięcznego rodziny za rok 2011 doliczono dochód uzyskany przez jej męża z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od 28 kwietnia 2012 r. Wyjaśniła, że działalność została zwieszona od 4 stycznia 2013 r., nadto w trakcie jej prowadzenia dochody były znikome. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że działalność gospodarczą A. S. rozpoczął od dnia 28 kwietnia 2012 r., co daje podstawę do zastosowania instytucji uzyskania dochodu. Na postawie dokumentów zgromadzonych w sprawie ustalono, że dochód osiągnięty w roku 2011 wyniósł: E. S. 15377,55 zł.; A. S. 14305,86 zł; dochód uzyskany przez A. S. z tytułu rozpoczęcia działalności gospodarczej za miesiąc lipiec 2012 r. w wysokości 5624,73 zł. Utrata zatrudnienia przez A. S. w roku 2011 daje ponadto podstawę do zastosowania instytucji utraty dochodu. W zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zastosował co prawda instytucji utraty dochodu, jednakże zdaniem Kolegium powyższa okoliczność nie miała wpływu na wynik sprawy. Po zastosowaniu instytucji utraty dochodu za 2011 r. w wysokości 14305,86 zł oraz po zastosowaniu instytucji dochodu uzyskanego z tytułu rozpoczęcia działalności gospodarczej w roku 2012 w wysokości 5624,73 zł miesięczny dochód rodziny E. S. wyniósł 6906,19 zł, ilość osób w rodzinie 5 (15377,55 zł : 12) + 5624,73 zł = 6906,19 zł: 5 = 1381,23 zł, zatem miesięczny dochód na jednego członka rodziny wyniósł 1381,23 zł i przekracza kryterium ustawowe wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych t.j. 539,00 zł na osobę w rodzinie. Strona nie jest zatem uprawniona do zasiłków rodzinnych oraz dodatków. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. S.. Zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, iż z dniem 4 stycznia 2013 r. A. S. zawiesił działalność gospodarczą, a tym samym utracił wszelkie dochody z tejże działalności i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że pomimo prowadzenia działalności gospodarczej od 28 kwietnia 2012 r. dopiero w lipcu został osiągnięty dochód w wysokości 5.624,73 zł, przy czym w miesiącu maju i czerwcu 2012 r. z tytułu tejże działalności została poniesiona strata w wysokości 5.905,54 zł oraz 3.271,45 zł. Podobnie dochód osiągnięty w miesiącu sierpniu i wrześniu nie odpowiadał wysokości dochodu z lipca (był o ponad połowę niższy), a w miesiącu grudniu została poniesiona strata w wysokości 6.378,86 zł. Całkowity dochód osiągnięty z tytułu tejże działalności za cały 2012 r. wyniósł zaledwie 6.881,68 zł. Mąż zawiesił prowadzenie działalności od 4 stycznia 2013 r., od lutego 2013 r. nie osiągał dochodu, a dochód osiągnięty w 2013 r. wyniósł 8.717,80 zł. Zarzuciła, że organy w ogóle nie uwzględniły specyfiki dochodu osiąganego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej - jego zmienności ani faktu iż od miesiąca lutego 2013 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej mąż nie osiąga żadnego dochodu. Jedynym źródłem utrzymania rodziny od lutego 2013 r. stały się dochody osiągane z tytułu zatrudnienia (1.500 zł i 1.600 zł brutto), a zatem zdaniem strony od tego czasu świadczenia są należne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W niniejszej sprawie przyznane E. S., decyzją z dnia [...] świadczenia (zasiłki rodzinne na dzieci D. S., K. S. i P. S.) obejmowały okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r., dodatki do tych świadczeń z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 r., obejmowały miesiąc wrzesień 2013 r. (na dzieci D. S., K. S. i P. S.), dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do szkoły obejmował okres od 1 września 2013 r. do 31 października 2013 r. (na dziecko D. S.), a dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej - okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. (na dziecko P. S.). W dniu 18 października 2013 r. organ I instancji orzekł zaś o uchyleniu z dniem [...] decyzji przyznającej wskazane świadczenia i orzekł o odmowie ich przyznania. Faktem jest zatem, że okres na który przyznano świadczenie decyzją z dnia [...], w dacie rozstrzygania przez organ o jej uchyleniu nie upłynął w całości w stosunku do wszystkich przyznanych świadczeń, co upoważniało organ do zastosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże nie stanowiło to uzasadnienia dla uchylenia tej decyzji z mocą wsteczną. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje bowiem pogląd, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 tegoż aktu ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., czy też art. 16 ust. 6 k.p.a. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc) (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie natomiast organy orzekły o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłki rodzinne wraz dodatkami z mocą wsteczną t.j. z dniem 2 listopada 2012 r., co stanowi naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Organ I instancji odwołał się przy tym zarówno do przesłanki zmiany sytuacji rodzinnej skarżącej jak i konstrukcji nienależnego świadczenia. Dowodzi to również o wadliwości przeprowadzonego postępowania, bowiem po pierwsze w sposób nieprawidłowy kumuluje przesłanki uprawniające do uchylenia decyzji, po wtóre pomija ustalenia co do zaistnienia warunków z art. 30 ust. 2 ustawy, definiujących nienależnie pobrane świadczenie. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o ich uchyleniu (pkt 1 wyroku). W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 wyroku). Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią przedstawione powyżej poglądy prawne oraz fakt, iż w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. a.bł.