II SA/Rz 316/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2013 r., nr[...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu wniosku K. W. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr[...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce o nr 978/1 położonej w R., gmina B. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał nie spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; zwanej upizp), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ wyjaśnił, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęty obowiązkiem sporządzenia takiego planu. W planie miejscowym, który utracił moc (na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), teren inwestycji był przeznaczony na realizację zadań rządowych. Nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 upizp, gdyż działka inwestycyjna posiada powierzchnię 1,12 ha, na którą składają się grunty orne – RIIIa, łąki trwałe – ŁIII i rowy. Nadto teren nie był objęty stosowną zgodą właściwego ministra na zmianę przeznaczenia terenu przy sporządzaniu miejscowego planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Organ ustalił, że przedmiotowa działka była przeznaczona pod realizację trasy szybkiego ruchu 1 KDK – pas terenu szerokości 220 m pod przebieg drogi ruchu szybkiego. Odległość budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi 90 m od osi rezerwowanego pasa. W rezerwowanym pasie obwiązuje zakaz lokalizowania inwestycji o charakterze trwałym. Reasumując, organ stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzip, co obliguje do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia. W odwołaniu od tej decyzji K. W. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem odwołującej się, naruszono art. 8, 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a). SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji spełniającej łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 upizp. Nie spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Kolegium taki właśnie przypadek występuje w niniejszej sprawuję, gdyż objęta wnioskiem inwestycja planowana jest na działce nr 978/1 położonej w R. o powierzchni 1,12 ha, na którą składają się grunty orne – RIIIa, łąki trwałe – ŁIII i rowy – W. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 upizp, gdyż że teren objęty wnioskiem inwestora wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaś teren ww. działki nie był objęty stosowną zgodą właściwego inwestora na zmianę przeznaczenia terenu przy sporządzaniu miejscowego planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Nadto zwrócono uwagę, że organ I instancji był związany ostatecznym postanowieniem organu współdzielącego tj., postanowieniem Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji - w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wojewoda uzasadnił odmowę uzgodnienia tym, że inwestycja koliduje z inwestycją drogową (tj. inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym – projektowanym węzłem drogowym na trasie przebiegu projektowanej drogi ekspresowej [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. W. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przedstawiła analogiczne zarzuty jak w odwołaniu tj. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 8 k.p.a., polegającym na utrzymaniu decyzji I instancji w mocy i w konsekwencji odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy: - niespełna 9 miesięcy przed wydaniem decyzji przez Burmistrza architekt działający imieniem organu, przy tożsamym stanie faktycznym dla tej samej działki będącej własnością skarżącej, a jedynie przy liniach rozgraniczających oznaczonych literami ABCD, sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji dla niej wskazanej, podnosząc, że spełnione są wszelkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upizp oraz że planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich, co więcej w uzasadnieniu tego projektu wyraźnie wskazano, że jest on zgodny z przepisami odrębnymi, - w kolejnych już decyzjach wydanych w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazywano, że nie został spełniony tylko i wyłącznie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upizp, nie wskazując w żadnym wypadku o ewentualnym nie spełnieniu warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 upizp, 2) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz dowolne, arbitralne ustalenie, że w niniejszej sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła m.in. że niedopuszczalne jest stanowisko organu, który w fazie prejudycjalnej postanowił ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie dopatrując się uchybienia któregokolwiek warunku wskazanego w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następnie zaś, na etapie wydania decyzji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upizp. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w sprawie odmowy ustalenia na wniosek strony skarżącej – K. W. - warunków zabudowy pod zamierzenie inwestycyjnej o nazwie : budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce o nr 978/1 położonej w R., gmina B. Organy obu instancji stosowały wobec K. W. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z2012 r. poz. 647 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.). Wobec tego należy wyjaśnić, iż w myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. i wyrażonej w niej zasady budowania przez administrację publiczną zaufania do organów państwa. Skarżąca nie ma racji uważając, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest przyrzeczeniem administracyjnym wiążącym wójta na etapie rozstrzygania sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Nie można mylić projektu rozstrzygnięcia administracyjnego z takimi formami działania administracji publicznej jak przyrzeczenie administracyjne czy promesa decyzji. Otóż istotę przyrzeczenia stanowi oświadczenie woli organu administracji, w którym zobowiązuje się on wprost lub w sposób dorozumiany do konkretnego zachowania się w przyszłości (zob. M. Stahl [w.:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, redakcja naukowa M. Stahl, Warszawa 2013 r., s. 483). Projekt ma umożliwić organom współdziałającym w procesie decyzyjnym wyrażenie o nim opinii lub dokonanie uzgodnienia. Jest oczywistym, iż projekt decyzji nie może być oświadczeniem woli organu administracji, skoro nie jest aktem administracyjnym, a tylko akty administracyjne mogą być rozpatrywane jako wiążące uczestników obrotu prawnego oświadczenia woli władzy administracyjnej. Tylko decyzja wydana przez organ i doręczona stronom lub ogłoszona wiąże ten organ o czym przesądza niebudząca wątpliwości treść art. 110 K.p.a. Dodatkowo należy nadmienić, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest w świetle art. 60 ust. 1 u.p.z.p. sporządzany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, która nie jest z całą pewnością organem administracji. Organem właściwym w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest organ o którym mowa w art. 60 ust. 1 tej ustawy, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie architekt czy urbanista. Jednocześnie projekt pozytywnej decyzji może a więc nie musi zostać zaakceptowany przez organ właściwy w sprawie. Powinno to nastąpić wówczas gdy ustaleniu warunków sprzeciwiają się obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przepisy prawa. Przy okazji należy dodać, że projekty decyzji w niniejszej sprawie zostały sporządzone prawidłowo przez architekta wpisanego na listę samorządu zawodowego architektów. Organ nie mógł zadośćuczynić żądaniu wnioskodawczyni i ustalić warunki zabudowy, z dwóch powodów. Po pierwsze, Wojewoda ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., o nr [...], postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na planowaną przez skarżącą inwestycję. Współdziałanie Burmistrza [...] z Wojewodą było obligatoryjne, o czym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Przepis ten wymaga aby z wojewodą dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; zwana dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na fakt, że wnioskowana przez skarżącą inwestycja koliduje z planowaną przez organy samorządu województwa [....] drogą ekspresową o nr [...], Wojewoda postanowił nie uzgodnić przedstawionego mu projektu decyzji. Przyjęty w tym zakresie tryb współdziałania oparty na uzgodnieniu wykluczył jakąkolwiek możliwość wydania decyzji pozytywnej dla inwestorki. Trafnie SKO zwróciło uwagę w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia. To stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych czego przykładem jest wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 713/13, LEX nr 1411033, gdzie stwierdzono przekonująco, iż wynikający z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 tej ustawy wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). Już z tej przyczyny, odmowa ustalenia warunków zabudowy znajduje oparcie w obowiązujących regulacjach prawnych. Po drugie, wykazano także, iż nie została spełniona przesłanka dotycząca braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Objęty wnioskiem teren nie został też objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji prawidłowo odczytały przytoczony powyżej przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie choćby jednego z określonych w tej regulacji warunków uniemożliwia wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. Należy wyraźnie podkreślić, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Nie jest pomiędzy stronami kwestionowany fakt, iż wskazana we wniosku inicjującym postępowanie działka o nr 978/1 położona w R. gmina B. składa się z gruntów ornych RIIIa, łąki trwałe ŁIII i rowy. W chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagał na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ponieważ teren inwestowany nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w B. nr [...] z dnia [...] maja 1994 r., to nie można było stwierdzić łącznego wystąpienia wszystkich przesłanek do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Brak wypełnienia hipotezy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oznaczał, że nawet przy pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji przez Wojewodę w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, ustalenie przez organ warunków zabudowy na działce o nr 978/1 położonej w R. w sposób planowany przez skarżącą nie byłoby możliwe. W świetle tych okoliczności zarzut naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. także okazał się zupełnie chybiony. Reasumując, SKO nie dopuściło się zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak[...]. Ustaleniu warunków zabudowy w drodze decyzji nie było prawnie możliwe, bowiem Wojewoda odmówił uzgodnienia projektu tej decyzji, zaś teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi K. W. nie dostrzegł również takich uchybień przepisów prawa, które nie zostały przez stronę skarżącą wskazane w treści złożonej skargi, a które skutkowałyby skasowaniem przedmiotu skargi. Z wyłożonych wyżej względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.