IV SA/Wa 813/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: organ II instancji, GIOŚ) nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 60 ust 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia Pani B. S. (dalej jako: strona, skarżąca, inwestor) z dnia [...] sierpnia 2013 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. (dalej jako: organ I instancji, RDOŚ w G.) z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], w którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu usługowego (stanicy wodnej) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina C. w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], Burmistrz C. zwrócił się do RDOŚ w G. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku obiektu usługowego (stanicy wodnej) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina C. W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], RDOŚ w G. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego wskazując w uzasadnieniu, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegu rzeki B., objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] nr 58, poz. 1196) (dalej jako: rozporządzenie wojewody). W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano również, iż po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie znaleziono przesłanek prawnych znoszących zakaz, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia wojewody Na postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy zażalenie wniosła skarżąca. W uzasadnieniu zażalenia podnosi, że stanica wodna stanowi z definicji przystań śródlądową, określoną w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213 poz. 1397 ze zm.). Zdaniem skarżącej, z definicji zawartej w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. ze zm.) wprost wynika, że kajak jest statkiem. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne będzie zrealizowane w oparciu o "Rozszerzony opis merytoryczny projektu modelowego budowa lub modernizacja stanicy wodnej", który powstał w ramach wsparcia N." GDOŚ w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. pełnomocnik inwestora - radca prawny Pan W. R. wniósł skargę na ww. postanowienie, zarzucając organowi II instancji: 1) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej jest tożsame z pojęciem obiektu bezpośrednio związanego z turystyką wodną, a w efekcie bezpodstawne przyjęcie, iż budynek stanicy wodnej nie spełnia wymagań określonych w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia wojewody; 2) naruszenie art. 6 k.p.a., polegające na bezprawnym zastosowaniu rozszerzającej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody poprzez przyjęcie, iż przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej, w sytuacji gdy zgodnie z tym rozporządzeniem taka właściwość i bezpośredniość nie jest wymagana; 3) 3) naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a., polegające na zaniechaniu uzasadnienia zasadności przesłanek oraz podstawy prawnej i faktycznej, którymi organ II instancji kierował się ustalając, że obiekt stanicy wodnej, wedle projektu przedłożonego przez skarżącą, nie może zostać wzniesiony w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2014 r. GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie GDOŚ na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art. 3 §2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: ustawa p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie GDOŚ nie narusza prawa. Podstawą orzekania przez RDOŚ i GDOŚ w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie był art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p, zgodnie z którym to przepisem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie wyniknęła z faktu, ze teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie wojewody. W doktrynie uzgodnienie uznawane jest za jeden ze sposobów wykonywania funkcji koordynacyjnej. Musi być traktowane, jako nałożenie obowiązku doprowadzenia do zgody. W okolicznościach braku zgody określona czynność nie może mieć miejsca, a zaistniałą sytuację traktować należy bądź jako spór typu kompetencyjnego, bądź jako stan wymagający wkroczenia organu koordynacyjnego, o ile przepisy to przewidują. Zdaniem Z. Rybickiego, "Mówiąc tu o obowiązku uzgodnienia mamy na uwadze obowiązek prawny wynikający z przepisów" (Z. Rybicki, Administracja gospodarcza w PRL, Warszawa 1975, s. 336.). Z orzecznictwa wynika, że "Postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji i w konsekwencji na orzeczenie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego, a nadto z uwagi na treść art. 126 k.p.a. postanowienia wydane na podstawie art. 106 k.p.a. podlegają wzruszeniu w trybach nadzwyczajnych" (Wyrok WSA z dnia 9 września 2010 r., II SA/Ol 655/10, Lex nr 754019). Uzgodnienie zakłada z jednej strony istnienie równorzędności podmiotów co najmniej w danej kwestii, z drugiej strony konkretność sytuacji, która ulec musi uzgodnieniu. Uzgodnienie jest formą współdziałania organów administracji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze dotyczących naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody należy wskazać, iż GDOŚ wskazał, że w przepisach brak jest jakichkolwiek wskazówek co do zakresu znaczeniowego pojęcia obiektów służących turystyce wodnej. Zdaniem organu, stanowi to niewątpliwe utrudnienie w dokonaniu jego precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznaczne przesądzenie, czy przez te obiekty należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące. Z treści w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, nie wynika również wprost, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być wyłącznie obiekt związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawnianie indywidualnej rekreacji wodnej, nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Również w innych aktach prawnych brak jest definicji pojęć: "obiektu służącego turystyce wodnej" ewentualnie "turystyki wodnej". Organ wskazał na potoczne rozumienie pojęcia "turystyka", które dotyczy wyjazdów poza miejsce zamieszkania, związanych z wędrówkami lub innymi sposobami przemieszczania się w celach krajoznawczych albo innych wyjazdów będących formą czynnego wypoczynku. Na tej podstawie wyróżnia się różne rodzaje turystyki, w tym turystykę poznawczą wypoczynkową kwalifikowaną. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie istotna jest turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą rowerową żeglarską (definiowaną jako żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka iub kanadyjki). Z powyższego według GDOŚ wynika, iż podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji (przemieszczania się). Dlatego też w ocenie Sądu w niniejszej sprawie uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Sąd podziela również stanowisko GDOŚ, według którego budynek usługowy, który ma być wykorzystywany do obsługi turystyki wodnej nie stanowi obiektu, który służy turystyce wodnej związanej przykładowo z kajakarstwem. Słusznie też podnosi organ II instancji, że nie budynek usługowy usytuowany w odległości 100 m od wody decyduje, o tym czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania turystyki wodnej. Należy zgodzić się z wyrażonym przez organ II instancji poglądem, iż położenie budynku w strefie 100 m nie stanowi w przedmiotowym przypadku elementu determinującego turystykę wodną. Obiekt usługowy służący obsłudze ruchu kajakowego przechowywanie sprzętu wodnego-kajaków może być położony poza pasem 100 m od rzeki. Zdaniem Sądu, w żaden sposób nie wpłynie to na niemożność uprawiania turystyki wodnej. Odnosząc się do zarzutu skargi, że GDOŚ przyjął bardzo zawężoną wykładnię pojęcia "turystyka wodna", obejmującą wyłącznie infrastrukturę ściśle i bezpośrednio służącą umożliwieniu przemieszczaniu się po wodzie w celach turystycznych, wyłączającą natomiast ze swojego zakresu infrastrukturę towarzyszącą, związaną w wypoczynkiem turystów, należy poczynić uwagę o charakterze generalnym, że dokumentacja zgromadzona w postępowaniu administracyjnym nie dawała organom orzekającym w sprawie podstaw do przyjęcia, że inwestycja objęta projektem decyzji, będąca przedmiotem uzgodnień przez RDOŚ i GDOŚ jest inwestycją mającą służyć turystyce wodnej zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody. Wprawdzie w uzgadnianym projekcie decyzji wskazano, że przedmiotem inwestycji jest budowa obiektu usługowego (stanica wodna) wraz z infrastrukturą techniczną, jednak z jego uzasadnienia nie wynika, że chodzi o turystkę wodną. Z charakterystyki zabudowy przedstawionej w pkt 2 projektu decyzji z dnia [...] września 2012 r. wynika, iż określono powierzchnię zabudowy - do 310 m2, szerokość elewacji frontowej - do 30 m, wysokość" górnej krawędzi elewacji frontowej (..,) - do 8,0 m, wysokość głównej kalenicy - do 10,0 m, pokrycie dachu budynku - dachówka, blacha, blachodachówka. W tym samym punkcie projektu decyzji sprecyzowano rodzaj usług - obsługa turystyki wodnej, przechowywanie sprzętu wodnego (kajaków). Z zażalenia skarżącej wynika, że stanica wodna służyć ma do obsługi turystycznego ruchu kajakowego. Przyjęcie przez organ wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, iż przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej jest zdaniem Sądu, uprawnione celami ochronnymi wprowadzonego wyjątku. Jedna z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa przewiduje, iż wyjątków od reguły nie interpretuje się rozszerzająco, lecz ściśle, aby w ten sposób nie podważyć zasady ogólnej. Podstawową funkcją zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest ochrona zasobów przyrody na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Park krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody. Szczegółowe zasady ich tworzenia oraz funkcjonowania określone zostały w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej jako: u.o.p.). W ust. 1 tego przepisu wymienione zostały walory, jakie powinien posiadać konkretny obszar, aby mógł być uznany za park krajobrazowy. Znalazły się wśród nich wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz krajobrazowe. Z powyższego zestawienia wynika, że obszar, na którym ma być utworzony park krajobrazowy, powinien wyróżniać się spośród innych nie tylko z punktu widzenia wartości przyrodniczych, lecz także historycznych, kulturowych i krajobrazowych. Wprowadzone w rozporządzeniu wojewody zakazy mają na celu ochronę ww. walorów na terenie parku krajobrazowego. Rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Zakazy chronią prewencyjnie zasoby przyrody parku krajobrazowego jako część środowiska. Funkcja prewencyjna tych zakazów określa zadania administracji publicznej z zakresu ochrony przyrody. Organy administracji realizując określone funkcje oraz podejmują zadania organizatorskie, powinny kierować się w swojej działalności przepisami całego systemu prawa ochrony środowiska, którego częścią są przepisy u.o.p. Podstawą prawną dla tych działań są nie tylko pojedyncze zakazy lub nakazy postępowania wynikające z przepisów u.o.p., lecz cały system norm prawa ochrony środowiska. Wśród licznych szczegółowych funkcji, które można dostrzec w instytucji prawnej parku krajobrazowego na pierwszym planie, występuje generalna funkcja prewencyjna. Funkcja ta wywodzi się z celów prewencyjnych działań podejmowanych na rzecz ochrony przyrody. Park krajobrazowy poprzez swoją funkcję prewencyjną chroni przede wszystkim konkretne zasoby przyrody. Możemy mówić o funkcji tej, jako o środku do osiągnięcia celów ogólnych i szczegółowych ochrony przyrody na terenie parku krajobrazowego. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, iż całokształt wskazanych wyżej okoliczności uzasadnia traktowanie przedstawionego do zaopiniowania projektu decyzji jako projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla infrastruktury służącej w sposób pośredni turystyce wodnej. Niewątpliwie trafnie zauważono w skardze, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", zawartego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, tj. obiektu wyłączonego z zakazu zabudowy w strefie chronionej. Brak w przepisach rozporządzenia jakichkolwiek wskazówek co do zakresu znaczeniowego tego pojęcia (brak choćby przykładowego katalogu obiektów, brak wskazania dopuszczalnych parametrów zabudowy, takich jak np. powierzchnia zabudowy) stanowi niewątpliwe utrudnienie w dokonaniu jego precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznacznej przesądzenie, czy przez wskazane wyżej obiekty należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące (w niniejszej sprawie altana do grilla, oczko wodne, pomost, kładka, zbiornik na nieczystości płynne). Z rozporządzenia wojewody nie wynika również wprost, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być wyłącznie obiekt związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawnianie indywidualnej rekreacji wodnej, nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Bezpośredniej odpowiedzi na te wątpliwości nie można doszukać się również w innych aktach prawnych aniżeli rozporządzenie wojewody, albowiem w żadnym z nich pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" ewentualnie "turystyki wodnej" nie zostały również zdefiniowane. Przepis art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego zawiera natomiast definicję pojęcia "obiekt budowlany", przez który to obiekt rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei szereg pojęć związanych z turystyką, rozumianą - co należy podkreślić - jako prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych zdefiniowano w art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 196). Z powyższego wynika, że zarówno wykładnia językowa, jak i analiza obowiązującego ustawodawstwa mogą dawać jedynie uogólnione wyobrażanie o tym, czym jest obiekt służący turystyce wodnej. W tej sytuacji trafnie uznały organy, że pojęcie to wykładać należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, którym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. W konsekwencji powyższego tę część przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej należy interpretować w sposób ścisły, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. W tym kontekście za uprawnione przyjęto lokalizowanie przez skarżącą na terenie inwestycji wyłącznie tych obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego (pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających oraz pomostu do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi). Za prawidłową w tej sytuacji uznać też należy metodę przyjętą przez organ II instancji, który dokonał szczegółowej oceny obiektu pod kątem jego powiązania z turystyką wodną. Zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w sytuacji, w której projekt decyzji można byłoby uzgodnić wyłącznie w części (tj. tylko w odniesieniu do tych obiektów objętych projektem decyzji, których powiązanie z turystyką wodną nie budzi zastrzeżeń organu), w odniesieniu do całości musiał wydać postanowienie negatywne. Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do zarzutu skargi w zàkresie naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., Sąd stwierdza, iż organ II instancji prawidłowo uzasadnił zasadność przesłanek oraz podstawy prawnej i faktycznej, którymi kierował się ustalając, że obiekt stanicy wodnej zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowego (stanicy wodnej) wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie może zostać wzniesiony w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jest w tej sytuacji uzasadniona. W świetle powyższego uznać należy, że skarga nié ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.