II OSK 2581/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 813/14 w sprawie ze skargi B.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 3 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.S. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Czerska zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku obiektu usługowego (stanicy wodnej) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr [...] położonej w miejscowości Zapędowo, gmina Czersk. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia warunków zabudowy wskazując, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegu rzeki Brdy, objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 59/06 Wojewody Pomorskiego z 15 maja 2006 r. w sprawie Tucholskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 58, poz. 1196 – dalej jako "rozporządzenie wojewody"). Brak jest również podstaw do zastosowania odstępstw od zakazów, przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia wojewody. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody. Wyjaśnił, że w przepisach brak jest jednoznacznego wyjaśnienia pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej". Stanowi to utrudnienie w dokonaniu jego precyzyjnej wykładni, pozwalającej na przesądzenie, czy przez te obiekty należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące. Z treści w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, nie wynika również wprost, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być wyłącznie obiekt związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawnianie indywidualnej rekreacji wodnej, nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że potoczne rozumienie pojęcia "turystyka" dotyczy wyjazdów poza miejsce zamieszkania, związanych z wędrówkami lub innymi sposobami przemieszczania się w celach krajoznawczych albo innych wyjazdów będących formą czynnego wypoczynku. Na tej podstawie wyróżnia się różne rodzaje turystyki, w tym turystykę poznawczą, wypoczynkową i kwalifikowaną. W tej sprawie znaczenie ma turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą rowerową żeglarską (definiowaną jako żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki). Podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji (przemieszczania się). Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, że budynek usługowy, który ma być wykorzystywany do obsługi turystyki wodnej nie stanowi obiektu, który służy turystyce wodnej związanej przykładowo z kajakarstwem. To nie budynek usługowy usytuowany w odległości 100 m od wody decyduje, czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania turystyki wodnej. Położenie budynku w strefie 100 m nie stanowi w przedmiotowym przypadku elementu determinującego turystykę wodną. Sąd I instancji wskazał ponadto, że obiekt usługowy służący obsłudze ruchu kajakowego i przechowywaniu sprzętu wodnego (kajaków) może być położony poza pasem 100 m od rzeki. Zdaniem Sądu I instancji, w żaden sposób nie wpłynie to na uprawianie turystyki wodnej. W skardze zarzucono, że organ odwoławczy przyjął wąskie rozumienie pojęcia "turystyka wodna", obejmujące wyłącznie infrastrukturę ściśle i bezpośrednio służącą umożliwieniu przemieszczaniu się po wodzie w celach turystycznych, wyłączającą natomiast ze swojego zakresu infrastrukturę towarzyszącą, związaną w wypoczynkiem turystów. W ocenie Sądu I instancji, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu administracyjnym nie dawała jednak organom podstaw do przyjęcia, że inwestycja jest inwestycją mającą służyć turystyce wodnej zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody. W projekcie decyzji wskazano, że przedmiotem inwestycji jest budowa obiektu usługowego (stanica wodna) wraz z infrastrukturą techniczną, jednak z jego uzasadnienia nie wynika, że chodzi o turystkę wodną. W pkt 2 projektu decyzji z 26 września 2012 r. sprecyzowano rodzaj usług - obsługa turystyki wodnej, przechowywanie sprzętu wodnego (kajaków). Z zażalenia skarżącej wynika, że stanica wodna służyć ma do obsługi turystycznego ruchu kajakowego. Zdaniem Sądu I instancji, przyjęcie przez organ wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, zgodnie z którą przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej, jest uprawnione celami ochronnymi wprowadzonego wyjątku. Podstawową funkcją zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest ochrona zasobów przyrody na terenie Tucholskiego Parku Krajobrazowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że park krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody, której szczegółowe zasady tworzenia oraz funkcjonowania określone zostały w art. 16 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. : Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej jako: "u.o.p."). Obszar, na którym ma być utworzony park krajobrazowy, powinien wyróżniać się spośród innych nie tylko z punktu widzenia wartości przyrodniczych, lecz także historycznych, kulturowych i krajobrazowych. Wprowadzone w rozporządzeniu wojewody zakazy mają na celu ochronę tych walorów na terenie parku krajobrazowego. Rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Zakazy chronią prewencyjnie zasoby przyrody parku krajobrazowego jako część środowiska. Funkcja prewencyjna tych zakazów określa zadania administracji publicznej z zakresu ochrony przyrody. Organy administracji realizując określone funkcje jak i podejmując zadania organizatorskie, powinny kierować się w swojej działalności przepisami całego systemu prawa ochrony środowiska, którego częścią są przepisy u.o.p. Podstawą prawną dla tych działań są nie tylko pojedyncze zakazy lub nakazy postępowania wynikające z przepisów u.o.p., lecz cały system norm prawa ochrony środowiska. W ocenie Sądu I instancji, wśród licznych szczegółowych funkcji, które można dostrzec w instytucji prawnej parku krajobrazowego na pierwszym planie występuje generalna funkcja prewencyjna. Funkcja ta wywodzi się z celów prewencyjnych działań podejmowanych na rzecz ochrony przyrody. Park krajobrazowy przez swoją funkcję prewencyjną chroni przede wszystkim konkretne zasoby przyrody. W ocenie Sądu I instancji, funkcja ta jest środkiem do osiągnięcia celów ogólnych i szczegółowych ochrony przyrody na terenie parku krajobrazowego. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnione jest traktowanie przedstawionego do zaopiniowania projektu decyzji jako projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla infrastruktury służącej w sposób pośredni turystyce wodnej. Sąd I instancji podkreślił, że z rozporządzenia wojewody nie wynika również wprost, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być wyłącznie obiekt związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawnianie indywidualnej rekreacji wodnej, nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że pojęcie to wykładać należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, którym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. Oznacza to, że tę część przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej należy interpretować w sposób ścisły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody polegającą na przyjęciu, że pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej jest tożsame z pojęciem obiektu bezpośrednio związanego z turystyką wodną, a w efekcie bezpodstawne przyjęcie, że budynek stanicy wodnej nie spełnia wymagań określonych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 6 k.p.a. w związku art. 7 Konstytucji RP polegające na bezprawnym zastosowaniu rozszerzającej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody przez przyjęcie, że przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty, których wszystkie elementy muszą być powiązane bezpośrednio z turystyką wodną Po drugie, art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako ".p.p.s.a.") przez nierozstrzygnięcie sprawy w granicach skargi w ten sposób, że Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. przez organ odwoławczy. Naruszenie to polegało na wydaniu orzeczenia w oparciu o samodzielnie stworzoną normę nie zaś normę wynikającą z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadnione, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., z powodu nierozstrzygnięcia sprawy w granicach skargi oraz nierozpoznania przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 k.p.a., chociaż ten organ wydał zaskarżone postanowienie na podstawie samodzielnie stworzonej normy prawnej, a nie normy z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia wojewody. Jednak zarzut taki nie może być skutecznie podniesiony w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżącego, ale jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy. Ponadto nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi w tym zakresie naruszenie przez Sąd I instancji art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP z powodu przyjęcia rozszerzającej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia wojewody. Wynika to z tego, że wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym w stanie faktycznym tej sprawy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia wojewody. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że z zastrzeżeniem odstępstw z ust. 2 i 3, które tu nie mają zastosowania, w parku krajobrazowym obowiązuje zakaz budowania wszelkich "nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". W tej sprawie sporną kwestią jest, czy projektowany obiekt budowlany służy turystyce wodnej. Zdaniem Sądu I instancji, które to stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny, odstępstwo od zakazu zabudowy takiej strefy nadbrzeżnej trzeba wykładać w sposób ścisły. Oznacza to, że powinny to być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi. Natomiast przedmiotowy wniosek Burmistrza Czerska z 12 lipca 2013 r. o uzgodnieniu załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy określa jedynie ogólnie jej zakres przedmiotowy jako obiektu usługowego (stanica wodnej) łącznie z infrastrukturą towarzyszącą. Ponadto z osnowy projektu tej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że powierzchnia zabudowy jest projektowana do 310 m2, szerokość elewacji frontowej wynosi do 30 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8,0 m. Z kolei szczegółowe ustalenie usług ma objąć obsługę turystyki wodnej w tym przechowywanie sprzętu wodnego, a w szczególności kajaków. Dlatego też pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej nie może być poddane w tej sprawie wykładni rozszerzającej biorąc pod uwagę ratio legis przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia wojewody, który zakłada wyłączenie tej 100 m strefy obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy, a wyjątki od tego zakazu muszą być ściśle interpretowane. Na pewno obiekt budowlany, który służy tylko w części turystyce wodnej nie musi być lokalizowany w pasie szerokości 100 m od linii brzegu danej rzeki, ponieważ lokalizacja taka nie stanowi niezbędnego warunku uprawiania turystyki wodnej. Z kolei z projektu decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę jej osnowę oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, wynika, że jest to obiekt budowlany, który tylko pośrednio służy turystyce wodnej. Oznacza to, co Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu usługowego (stanicy wodnej) łącznie z infrastrukturą towarzyszącą mógłby być pozytywnie uzgodniony tylko w tej części, w której organ uzgodnieniowy stwierdził bezpośrednie, a nie tylko pośrednie powiązanie z turystyką wodną. Dlatego też, musiałoby to w rezultacie skutkować tym, że w odniesieniu do całości zamierzonej realizacji tego obiektu budowlanego określonego w osnowie decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ uzgodnieniowy wydał prawidłowo postanowienie odmawiające jej uzgodnienia. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP z tej przyczyny, że Sąd zaakceptował błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia wojewody. Słusznie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że lokalizacja projektowanego obiektu budowlanego w strefie 100 m od linii brzegu nie jest czynnikiem, który determinuje turystykę wodną, ponieważ budynek służący obsłudze ruchu kajakowego tj. m.in. przechowywaniu niewielkiej przecież liczby kajaków, może być położony poza strefą 100 m od linii brzegowej danej rzeki. Ponadto wykładnia § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia wojewody musi także brać pod uwagę cel utworzenia tego parku krajobrazowego, który określa § 2 powyższego rozporządzenia wojewody w zakresie prewencyjnej ochrony jego wartości przyrodniczych, w tym także krajobrazowych, zgodnie z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Z kolei temu celowi służy właśnie przedmiotowy zakaz zabudowy. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody dokonaną w tej sprawie przez właściwy organ uzgodnieniowy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.