II SA/Bd 372/14

Dnia 3 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 372/14 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania I. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiającej przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżąca ubiegała się o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem W. N. Z przedłożonego orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] września 2011 r. wynika, że W. N. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia [...] września 2014 r. Orzeczony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2011 r. Ustalono również, że skarżąca I. N. wykonywała w okresie od [...] do [...]sierpnia 2013 r. pracę na podstawie umowy zlecenia na rzecz przedsiębiorstwa [...] we W. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Za taką osobę można uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzeka się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. W ocenie organu, fakt niepodejmowania zatrudnienia nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał również, że skarżąca podjęła zatrudnienie jedynie po to, by następnie z niego zrezygnować i otrzymać świadczenie, a nie by sprawować opiekę nad mężem. W związku z powyższym organ odwoławczy podkreślił, że fakt zatrudnienia skarżącej w okresie od [...]do [...] sierpnia 2013 r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem nie można uznać tak krótkiego okresu za spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Świadome podjęcie pracy tylko po to, aby z niej zrezygnować w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia. W skierowanej do Sądu skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wskazała, że decyzja odmowna jest niezasadna. Podała, że wcześniej otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, które wygasło w dniu [...] czerwca 2013 r. Podkreśliła, że opiekę nad mężem sprawuje nieprzerwanie. Jest osobą bezrobotną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Na skarżącej, jako żonie osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Spełnione zostało też kryterium dochodowe, a z akt sprawy wynika, że skarżąca faktycznie sprawuje nad mężem stałą opiekę. Bezsporne między stronami jest zatem, że skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, który - zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2011 r. – został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniami do stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu nie spełnienia przez nią przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, gdyż jest ona osobą bezrobotną. Ponadto, w ocenie organu skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, bowiem była zatrudniona jedynie przez krótki czas. Zatem fakt zatrudnienia I. N. w okresie od [...] do [...] sierpnia 2013 r., zdaniem organu, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż praca ta była wykonywana zbyt krótko, aby okres ten można było uznać za spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Organ II instancji zaznaczył również, że świadome podjęcie pracy tylko po to, aby z niej następnie zrezygnować w celu uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia. Z takim poglądem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 16a ust. 2 ww. ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 16a ust. 8 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: 1)osoba sprawująca opiekę: a)ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b)podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c)ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d)legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2)osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3)na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4)członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5)na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6)na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym wnioskującego o to świadczenie jest wymóg, aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki oraz żeby wnioskujący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie tego świadczenia uzależnione zostało także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a. Nadto w ust. 8 zostały określone enumeratywnie podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Nie można zatem uznać, że skoro skarżąca ubiegając się o przyznanie wnioskowanego świadczenia nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a wskazanej ustawy, to nie mogła spełnić przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W znowelizowanej ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia o jakim mowa w art. 16 a ust. 1. Powołany powyżej art. 16a ust. 8 omawianej ustawy, zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16 a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Ponadto, nie ma wątpliwości, że żadna z przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8), ani też pozytywnych ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2), nie określa minimalnego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z których rezygnacja stanowiłaby warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu wykonywania pracy. Nie wskazał on też na warunek trwałości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym więc nie ma uzasadnienia prawnego pozbawianie wsparcia w formie omawianego świadczenia osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną z tej tylko przyczyny, że osoba ta wykonywała pracę przez krótki okres, czy była osobą bezrobotną. Takie kryterium nie wynika bowiem z ustawy. Dlatego możliwość podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w wypadku bezrobotnych, czy w przypadku niedługiego czasu wykonywania pracy zarobkowej, musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy. Na skutek wadliwej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy rozpatrujące sprawę nie poczyniły niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w zakresie wyżej wskazanym. Nie wyjaśniły w szczególności przyczyny rezygnacji przez skarżącą z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości argumentów świadczących o zasadności przyjętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącą z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zamiast tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się nieuprawnione domniemania faktyczne sprowadzające się do poglądu, że skoro skarżąca podjęła pracę na podstawie umowy zlecenia na krótki okres, to oznacza to świadome działanie zmierzające wyłącznie do uzyskania nienależnego świadczenia rodzinnego. Ponadto, zdaniem Sądu, warunek rezygnacji z zatrudnienia zostaje spełniony, jako jedna z przesłanek wskazanych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., jeżeli wnioskujący o przyznanie tego świadczenia miał już wcześniej wynikające z ostatecznej decyzji ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy w związku ze sprawowaną przez siebie opieką nad niepełnosprawną osobą, nadal i nieprzerwanie sprawowaną. Z decyzji organu II instancji wynika, że skarżąca korzystała ze świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, które wygasło w dniu [...] czerwca 2013 r. Należy również zauważyć, że skoro ustawodawca zmienił dotychczasowe zasady przyznawania świadczeń rodzinnych osobom sprawującym opiekę nad osobami legitymującymi się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze stosownymi wskazaniami, znacznie ograniczając w ten sposób możliwość ich uzyskiwania (co było i jest przedmiotem licznych protestów i kontrowersji wyrażanych również przez sądy administracyjne – por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 zawierające pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), to działań dotychczasowych beneficjentów tego typu świadczeń rodzinnych dostosowujących się do nowych wymagań ustawowych, nie można traktować jako chęci obejścia, czy wręcz złamania prawa. Jeszcze raz podkreślić należy, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Art. 16 a należy interpretować, mając na uwadze ten właśnie cel regulacji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tymczasem tą wartością konstytucyjną jak i tym celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wobec powyższego rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyżej wskazanych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. Mając na uwadze wskazane powyżej argumenty należy uznać, że w niniejszej sprawie organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. W toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły też przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, albowiem nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego co do tego, czy przyczyny rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miały związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym oraz przepisów postępowania, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270). W ponownie prowadzonym postępowaniu, po uzupełnieniu jego braków poprzez należyte ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zawartymi powyżej wskazówkami Sądu, organy administracyjne winny rozpoznać wniosek skarżącej mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.