I OSK 2757/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 347/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 347/14 oddalił skargi Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. i "S." S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z [...] października 1969 r. nr [...], wydaną w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcele l.kat. [...] o pow. 0,3392 ha i l.kat. [...] o pow. 0,2704 ha, b. gm. kat. M., stanowiącej własność T. S. Właścicielowi przyznano jednocześnie odszkodowanie w wysokości 12.435,84 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. o lokalizacji szczegółowej z [...] sierpnia 1965 r. nr [...]. Starosta Powiatowy w K. decyzją z [...] października 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), odmówił następcom prawnym byłego właściciela – K. S., K. D., J. S., M. S., E. T. i A. A., zwrotu części dz. nr [...] i nr [...] położonych w M., gm. W., w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych l.kat. [...] i l.kat. [...]. K. S., A. A., K. D., E. T., J. S. i M. S. wnioskiem z 28 lutego 2008 r. ponownie wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Starosta K. decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem wskazując, że sprawa zwrotu gruntu została już rozstrzygnięta decyzją z [...] października 2002 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylił ww. decyzję podając, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o tożsamości postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2002 r. i postępowania zainicjowanego wnioskiem z 28 lutego 2008 r., bowiem w 2004 r. dokonana została zmiana stanu prawnego poprzez nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegająca na zmianie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta K. decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 1, art. 139 i art. 140 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", orzekł: o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,0113 ha, położonej w obrębie M. gm. W., odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l.kat. [...] i dz. nr [...] o pow. 0,5983 ha położonej w obrębie M. gm. W., odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. [...] i części parceli l.kat. [...], na rzecz K. S. w 5/20 części oraz A. A., K. D., J. S., M. S. i E. T. po 3/20 części (pkt 1), o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 6.394,09 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (tj. K. S. do zwrotu kwoty 1.598,54 zł, natomiast pozostałe osoby po 959,11 zł) (pkt 2), o sposobie spłaty zwaloryzowanego odszkodowania oraz o skutkach wynikających ze zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności (pkt 3). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów wynika, że parcela l.kat. [...] odpowiada części dz. nr [...] o pow. 17,0942 ha i nr [...] o pow. 110,45 ha, a parcela l.kat. [...] - części dz. nr [...] o pow. 17,0942 ha. Działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej ustanowionego decyzją Urzędu Gminy W. z [...] lutego 1987 r. nr [...]. Działka nr [...] umową użyczenia z [...] stycznia 2002 r. nr [...] przekazana została Agencji Mienia Wojskowego w K., która zawarła w dniu [...] stycznia 2005 r. umowę dzierżawy [...] z M. Sp. z o.o., której następcą jest S. S.A. W ocenie organu z akt administracyjnych bezspornie wynika, że ww. nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jak ustalono, dla terenu położonego w rejonie miejscowości M. przeznaczonego na cele wojskowe wydane zostały przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dwie decyzje lokalizacyjne. Pierwsza ustalała lokalizację placu ćwiczeń - decyzja z [...] kwietnia 1965 r. nr [...], natomiast druga - lokalizację magazynów - decyzja z [...] sierpnia 1965 r. nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 1969 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. zmieniło za zgodą stron ww. decyzje wydane na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. i orzekło, że prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w K., a całość terenu objętego decyzjami będzie użytkowana przez Wojsko Polskie. Organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że parcele l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. M., nie weszły w skład obszaru objętego granicami lokalizacji nr [...]. Jak ustalono, znalazły się częściowo na terenie ośrodka szkolenia artyleryjskiego oraz na terenie placu ćwiczeń taktycznych, a w pozostałej części stanowiły pas terenu oddzielający od siebie poszczególne elementy placu ćwiczeń wojskowych, który to teren, zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w piśmie dowódcy [...] M. K. z 2 kwietnia 2001 r., przeznaczony był do szkolenia [..] i innych jednostek stacjonujących w garnizonie K. Oględziny nieruchomości wykazały ponadto, że teren przeznaczonej do zwrotu części dz. nr [...] porośnięty jest drzewami, krzakami, wysoką, niekoszoną trawą, chwastami i trudno dostępny. Z kolei część dz. nr [...] porośnięta jest wysoką, niekoszoną trawą i chwastami. Przedstawiciel Rejonowego Zarządu Infrastruktury wskazał na rozprawie administracyjnej, że ww. teren stanowi część poligonu wojskowego wykorzystywanego do ćwiczeń wojsk. W ocenie organu z powyższego wynika, że wnioskowane do zwrotu parcele w całości znajdowały się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] sierpnia 1965 r. wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1969 r., a w rzeczywistości znajdowały się granicach lokalizacji szczegółowej nr [...], obejmującej obszar placu ćwiczeń na terenie "P.". Powyższe oznacza, że parcele te od samego początku były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n., co skutkowało ich zwrotem na rzecz wnioskodawców. Organ orzekł jednocześnie o obowiązku zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że sprawa wszczęta wnioskiem z 28 lutego 2008 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości była już przedmiotem rozstrzygnięcia ostateczną decyzją Starosty K. z [...] października 2002 r. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, stąd brak było podstaw do rozstrzygania ponownie w tym samym przedmiocie. S. S.A. w K. w odwołaniu wskazał, że w sprawie doszło do błędnego ustalenia celu wywłaszczenia, poprzez oparcie się na decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], nie zaś na decyzji nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2013 r. Organ nie zgodził się z zarzutami, że niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z [...] października 2002 r. i wskazał, że kwestia zmiany stanu prawnego związanego z nowelizacją art. 137 ust. 1 u.g.n., wyjaśniona została już w decyzji z [...] lipca 2009 r. Organ podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze z wnioskiem o zwrot wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby, a po drugie wywłaszczone parcele mogą zostać uznane za wywłaszczone w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji konieczne stało się zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie dokonanie oceny, czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. dla realizacji tego celu. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia w decyzji z [...] października 1969 r. określono jako "budownictwo", natomiast w jej uzasadnieniu powołano się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...], który to dokument ustalał lokalizację "magazynów". Powyższe przesądza, że to właśnie budowa magazynów była celem wywłaszczenia nieruchomości. Jak ustalił natomiast Starosta K., wnioskowane do zwrotu działki w całości znajdowały się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr [...], a weszły w skład lokalizacji szczegółowej nr [...], jako plac ćwiczeń. W tej sytuacji prawidłowo organ pierwszej instancji wskazał na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów S. S.A. organ odwoławczy podkreślił, że nie można potraktować za oczywistą omyłkę powołanie się w decyzji z [...] października 1969 r. na lokalizację szczegółową nr [...]. Decyzja wywłaszczeniowa wyposażona jest bowiem w atrybut ostateczności, a zatem wiąże ona erga omnes. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli S. S.A. w K. oraz Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. S. S.A. w K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazując, że choć decyzja wywłaszczeniowa odwołuje się do lokalizacji szczegółowej nr [...], która jako cel wywłaszczenia przewiduje budowę magazynów, to jednak zachodzi duże prawdopodobieństwo, że lokalizacja ta w ogóle nie odnosiła się do przedmiotowych parcel, objętych lokalizacją nr [...]. Tym samym ustalenie celu wywłaszczenia w oparciu o lokalizację nr [...] jest nieuzasadnione. Regionalny Zarząd Infrastruktury w K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uznanie, że sprawa zwrotu nieruchomości może być ponownie rozstrzygnięta, mimo że w sprawie została wydana wcześniej decyzja ostateczna, pozostająca w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. skargi oddalił. Sąd wskazał, odnosząc się do zarzutów skargi Regionalnego Zarządu Infrastruktury w K., że warunkiem stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, jest stwierdzenie tożsamości spraw. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy podmiotowe, przedmiotowe oraz stan prawny. W niniejszej sprawie, choć w dacie złożenia kolejnego wniosku o zwrot nieruchomości, tj. w dniu 28 lutego 2008 r., nie uległ zmianie krąg stron postępowania, nie zmienił się także przedmiot sprawy i jej okoliczności faktyczne, to jednak uległ zmianie stan prawny stanowiący podstawę rozstrzygania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty K. z [...] października 2002 r. Zmiana ta dokonana została ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r.), nowelizującą ustawę o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 137, poprzez zmianę definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zmiana ta była zatem istotna dla spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W związku z tym, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są dotknięte wadą nieważności, choć w chwili ich wydania istniała w obrocie prawnym inna decyzja odmawiająca zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Sąd podzielił również stanowisko organów, że z decyzji z [...] października 1969 r. wynika, że przedmiotowe działki wywłaszczone zostały na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] sierpnia 1965 r., tj. pod budowę magazynów. Poza sporem jest również, że przeznaczone do zwrotu działki wykorzystywane był jako plac ćwiczeń oddziałów wojskowych, podczas których wykonywano jedynie budowle ziemne tj. okopy i transzeje, które po zakończeniu ćwiczeń były likwidowane, zasypywane, a teren był przygotowywany do kolejnych ćwiczeń wojskowych. Skoro zatem parcele l.kat. [...] i l.kat. [...] w całości znajdowały się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr [...], a znajdowały się w granicach lokalizacji szczegółowej nr [...], obejmującej obszar placu ćwiczeń na terenie "P.", to okoliczność ta stanowi argument wskazujący na zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, jakim była budowa "magazynów na terenie położonym w M.". W tej sytuacji zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy nie można zarzucić naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od wyroku z 4 czerwca 2014 r. wniósł Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K., reprezentowany przez adwokata T. C., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 80 K.p.a., polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że przedmiotowa sprawa nie jest tożsama ze sprawą zakończona ostateczną decyzją Starosty K. z [...] października 2002 r.; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie stwierdził nieważności decyzji, mimo że dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, pozostająca w obrocie prawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zmiana treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. pozostaje bez wpływu dla oceny stanu faktycznego w obu ww. sprawach. S. S.A. w K. pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi kasacyjnej, istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy zmiana stanu prawnego wywołana zmianą treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., wskutek wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a) w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, spowodowała, że rozpatrywana obecnie sprawa o zwrot nieruchomości stała się sprawą nową. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Starosty K. z [...] października 2002 r. a sprawą będąca przedmiotem skargi. Z dniem 22 września 2004 r. (tj. z datą wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej) ukształtowana została całkowicie nowa treść art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez wprowadzenie przesłanki zbędności z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w okresie 10 lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (zbędność poprzez zaniechanie zakończenia realizacji celu w racjonalnym terminie). Okoliczność upływu 10 lat od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, nie miała natomiast znaczenia dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego w ww. ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] października 2002 r. W stanie prawnym obowiązującym do 22 września 2004 r. dla oceny zbędności znaczenie miało jedynie to, czy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (zbędność lokalizacyjna). Wskutek zmiany stanu prawnego powstała z kolei możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego, niezależnie od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z 8 października 2002 r. Powyższa okoliczność determinuje powstanie nowej sprawy w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 394/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest całkowicie nieuzasadniony. Z kolei zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. został nieprawidłowo skonstruowany. Kwestia uznania, czy istnieje tożsamość spraw, nie ma bowiem żadnego związku z zasadą swobodnej oceny dowodów, a jest to wyłącznie sfera dokonywania wykładni prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.