I OSK 2227/14

Dnia 30 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.sp. j. w J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 246/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę E. sp. j. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ł. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 27 lipca 2011 r., znak [...], Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", wypowiedział obowiązującą dotychczas opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położnego w Ł. przy ul. [...], stanowiącego własność Gminy Ł., którego użytkownikiem wieczystym jest E. sp. j. W wypowiedzeniu tym zawarte było stosowne pouczenie co do trybu możliwości dalszego postępowania. W dniu 20 maja 2013 r. do SKO w Ł. wpłynął wniosek skarżącej Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], SKO w Ł. odmówiło wszczęcia postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Zaskarżonym postanowieniem SKO w Ł., na podstawie art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz art. 40-44, art. 58, art. 61a § 1 K.p.a., odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o to, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. sp. j., w nosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 45 K.p.a. w związku z art. 78 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 246/14, odrzucając skargę wskazał na istotę postępowania w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i możliwe dwie fazy tego postępowania. Sąd wskazał, że w pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. W ocenie Sądu, pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów K.p.a., to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10; oraz poglądy i orzecznictwo przytoczone w Komentarzu Gerarda Bieńka i innych do ustawy o gospodarce nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 317). Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu nie jest dopuszczalna sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego postanowienia. Zakres właściwości rzeczowej sądów wyznacza, przywołany wcześniej, katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Niemniej jednak wśród przytoczonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie sposób odnaleźć normy kompetencyjnej (ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na incydentalne postanowienia samorządowych kolegiów odwoławczych podejmowane w toku rozpatrywania cywilnoprawnego sporu związanego z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W ocenie Sądu, powyższą ocenę potwierdza ukształtowana linia orzecznicza (por. uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13; postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1189/12; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 380/14; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 173/14). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła E. sp. j. w J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 79 ust. 7 u.g.n. przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie przysługuje, podczas gdy skoro rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu rozstrzygane jest postanowieniem jak stanowi art. 59 § 1 K.p.a., od którego na mocy przepisu art. 79 ust. 7 u.g.n. nie przysługuje zażalenie to od postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna niezasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 79 ust. 7 u.g.n. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., SKO posiadało kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów K.p.a. dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym – bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest w niniejszej sprawie SKO, oznacza, że de facto mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, ale o charakterze administracyjnym, bo zdeterminowanym treścią art. 58-59 K.p.a. Tego typu orzeczenie SKO choć zapada w postępowaniu szczególnym o charakterze administracyjnym, bo dotyczącym sprawy cywilnej, stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie takiej procedury orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie przed sądem powszechnym w wyniku wniesienia sprzeciwu. Jak podnosi się w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, sąd powszechny w wyniku wniesienia sprzeciwu nie jest uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń SKO, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym. Jednocześnie sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony. Okoliczności te nie mają zatem znaczenia dla dopuszczalności oceny legalności orzeczenia SKO o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku przez sąd administracyjny, ponieważ niezależnie od oceny terminowości wniosku dokonanej przez organ i tak, jeżeli został złożony sprzeciw od orzeczenia organu kończącego postępowanie, sąd powszechny obowiązany jest wziąć pod uwagę kwestię terminowości wniesienia wniosku, co oznacza także wymóg oceny tego, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło zgodnie z prawem, w tym na właściwy adres Spółki. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy, o jakim stanowi art. 79 ust. 3 u.g.n. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mają wpływ na wynik sprawy co do istoty, tj. brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie przez organ administracyjny, do którego w konsekwencji doszło w niniejszej sprawie, ponieważ SKO wydało postanowienie z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku. Zatem to odmowa wszczęcia postępowania zakończyła postępowanie przed organem administracyjnym i to od tego orzeczenia przysługiwało stronie prawo do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. A więc od doręczenia tego orzeczenia w niniejszej sprawie zaczął swój bieg termin 14-dniowy do wniesienia sprzeciwu, który jest terminem prawa materialnego, a więc nie ulega przywróceniu. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie SKO wydało orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania, które umożliwiało skarżącej Spółce zainicjowanie postępowania przed sądem powszechnym, w tym w zakresie oceny de facto skuteczności doręczenia wypowiedzenia i oceny terminowości wniesienia wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ten sposób stronie skarżącej została otwarta droga sądowa do rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym. Jak już wyżej wskazano w takim postępowaniu sąd powszechny uprawniony jest do skontrolowania nie tyle wydanych przez organ rozstrzygnięć (w tym o odmowie przywrócenia terminu), ile merytorycznego rozpoznawania sprawy oczywiście o ile istniały warunki formalne do takiego rozpoznania. Zatem kwestia prawidłowego doręczenia wypowiedzenia i terminowość złożenia stosownego wniosku mogła być potencjalnie przedmiotem oceny sądu powszechnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że sąd powszechny nie ma kompetencji do kontroli legalności orzeczenia organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku, nie może prowadzić do wniosku, że dopuszczalne jest wniesienie na takie rozstrzygnięcie skargi do sądu administracyjnego. Wykładania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zatem prowadzić do przyznania kompetencji sądom administracyjnym, w sytuacji gdy sąd powszechny posiada kompetencję do zbadania sprawy w jej całokształcie, w tym w zakresie prawidłowości doręczeń i terminowości. Powyższe oznacza, że zaskarżonego postanowienia o charakterze wpadkowym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Ponadto jak się okazuje postanowienie to nie stanowiło przeszkody w dochodzeniu przez skarżącą Spółkę obrony swoich praw przed sądem powszechnym. Oceny tej nie zmienia fakt, że część przywołanych w zaskarżonym postanowieniu orzeczeń Sądów Administracyjnych dotyczy innego stanu faktycznego lub opiera się na wybiórczym uwzględnieniu uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 12/13, w której jednoznacznie nie przesądzono o braku kognicji sądów administracyjnych w sprawach o ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w zakresie postępowań wpadkowych, w tym o przywrócenie terminu. Jednak to, że strona skarżąca kasacyjnie miała potencjalną możliwość obrony swoich praw przed sądem powszechnym miało w niniejszej sprawie decydujący wpływ na wynik sprawy, tj. niewadliwe stwierdzenie przed Sąd I instancji, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego było niedopuszczalne. Na marginesie wskazania wymaga, że zgodnie z wypisem z Krajowego Rejestru Sądowego o nr [...] siedzibą skarżącej Spółki jest miejscowość J., a nie P., jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.