II SA/Gl 110/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na skutek informacji uzyskanej od K. K. zam. ul. [...] (w dalszej części uzasadnienia nazywanej również "skarżącą") dotyczących możliwej samowoli budowlanej dokonanej przez M. H. i K. H. zam. ul. [...], oraz po przeprowadzeniu kontroli obiektu w [...] przy ul [...] (co miało miejsce [...] r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] wszczął dnia [...] r. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego w [...] przy ul. [...], na działce [...]. O wszczęciu postępowania w sprawie, osobnym pismem, została powiadomiona również K. K. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] wstrzymał prowadzenie robót wykonywanych nielegalnie na działce [...], nakazał zabezpieczenie budowy oraz zobowiązał M. H. i K. H. do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, niezbędnej do legalizacji samowoli budowlanej. Pismem z dnia 26 lipca 2013 r. (doręczonym organowi 29 lipca 2013 r.) skarżąca wniosła o przesłanie jej kopii protokołu oględzin dokonanych [...] r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w tej sprawie. Organ pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. przesłał wspomniany protokół informując jednocześnie, iż sprawa samowoli budowlanej dokonanej przez M. H. i K. H. jest w toku. Dnia 7 sierpnia 2013 r. K. H. złożył pisemne oświadczenie, iż dokonał rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na nieruchomości dnia [...] r. nr [...]. W dniu 22 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] otrzymał pismo skarżącej uzupełnione bogatą dokumentacją fotograficzną. Jego treścią jest żądanie wyjaśnień, na jakiej podstawie prawnej M. H. i K. H. dokonali rozbiórki dwóch ścian budynku gospodarczo-garażowego w lipcu 2013 r. i na jakiej podstawie wybudowali dwie ściany tego budynku w roku 2010. W wyniku oględzin dokonanych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] dokonanych w dniach [...] r. i [...] r. stwierdzono, że samowola budowlana na działce [...] została zlikwidowana. W związku z tym decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Decyzja została doręczona stronom postępowania czyli M. H. i K. H. Jednocześnie organ powiadomił K. K. o sposobie załatwienia sprawy. Dnia 12 września 2013 r. skarżąca wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] o przesłanie jej kopii decyzji z dnia [...] r. Kopia taka została wysłana dnia 19 września 2013 r. W dniu 3 października 2013 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji dnia [...] r. nr [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i wydanie nowej. Zarzuciła, iż podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie było przedwczesne, gdyż wody opadowe spływające z dachu budynku położonego na działce [...] nadal zalewają jej nieruchomość. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu złożenia odwołania. Wskazał, iż decyzja została doręczona stronom postępowania dnia 9 września 2013 r. Termin do złożenia odwołania upłynął więc 23 września 2013 r. Skarżąca składając odwołanie 3 października 2013 nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. W związku z tym organ II instancji uznał jak w sentencji. W dniu 27 listopada 2013 r. K. K. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Podniosła, że kopię decyzji otrzymała dopiero 23 września 2013 r. a odwołanie złożyła 3 października 2013 r. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] r.nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji PINB dla Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z treści art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") "w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Jednocześnie zgodnie z § 2 tego artykułu "prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin". Organ II instancji uznał, że K. K. uchybiła 7 dniowemu terminowi do złożenia prośby o przywrócenie terminu. Wniosek ten został złożony dopiero po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania. Na postanowienie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła K. K. Nie sprecyzowała swojego żądania ale podniosła argumentację przytaczaną już wcześniej, dotyczącą błędów postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...], bezpodstawności stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania oraz okoliczność, iż jej nieruchomość jest zalewana wodami opadowymi pochodzącymi z budynku gospodarczo-garażowego położonego na działce [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Jednocześnie wskazał, iż K. K. nigdy nie była uznawana przez organy administracji za stronę postępowania w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest sądowa kontrola postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] r. Wydając skarżone postanowienie organ II instancji przyjął, iż termin złożenia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] r. upłynął 23 września 2013 r. gdyż została doręczona stronom postępowania dnia 9 września 2013 r. Skarżąca K. K. w postępowaniu nie występowała jako strona, decyzja nie została jej dostarczona. Na żądanie kopia decyzji została jej wysłana 19 września 2013 r. W konsekwencji skarżąca złożyła odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] uznając dnia 3 października 2013 r. uznając, iż doręczono jej decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Rozstrzygając sprawę odwołania K. K. od decyzji nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. oparł się na art. 134 K.p.a. uznając, iż została spełniona przewidziana tam przesłanka uchybienia terminu do złożenia środka prawnego. Nie wziął jednak pod uwagę, że w sprawie może zachodzić pierwsza przesłanka przewidziana tym przepisem, czyli niedopuszczalność odwołania. Konstrukcja art.134 K.p.a. niejako wskazuje sekwencje działań podejmowanych przez organ drugiej instancji przy badaniu, czy odwołanie został skutecznie wniesione. Na początku powinien dokonać oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne. Dopiero, gdy odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, może dokonać ustaleń dotyczących dochowania terminu do złożenia środka zaskarżania. Stanowisko takie można odnaleźć zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu. Warto tu wskazać choćby na wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r. (II OSK 938/10- wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd uznał, że zbędne jest badanie kwestii zachowania terminu do złożenia odwołania zarówno wtedy, gdy organ rozstrzyga formalnie o braku legitymacji odwoławczej określonego podmiotu w trybie art. 134 k.p.a., jak też wówczas gdy czyni to na etapie rozpoznawczym i umarza postępowanie wobec stwierdzenia, że odwołujący nie jest stroną postępowania administracyjnego. Potrzeba sprawdzenia, czy odwołanie wniesione zostało w ustawowym terminie, zachodzi w razie pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu skarżącego decyzję organu pierwszej instancji". Jeszcze mocniej konieczność zachowania wspomnianej sekwencji akcentuje się w literaturze przedmiotu. Powszechnie akceptowany jest pogląd, iż "przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Dla organu odwoławczego oznacza to, że nie powinien się on znaleźć w sytuacji rozważania zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia" (G. Łaszczyca, Komentarz do art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego2010.08.01 lex/el teza 3)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy można dojść do wniosku, iż organ II instancji zaniechał rozpatrywania, czy skarżąca była stroną postępowania przed organem I instancji, choć jak zauważa, nie była przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] za taką uważana. Stwierdza jednak w uzasadnieniu swojego postanowienia, że "w ocenie organu II instancji odwołanie w niniejszej sprawie jest dopuszczalne, chociaż nie przesądza to jednoznacznie kwestii, czy Skarżąca legitymowała się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu". W sytuacji, jeśli K. K. była by stroną postępowania (posiadała interes prawny w danej sprawie), wówczas rozstrzygnięcie skarżonego postanowienia było by prawidłowe. Jeśli jednak taki interes nie występował (o czym wspominają zarówno organ I jak i II instancji) wówczas należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uwzględni dokonaną wyżej przez Sąd wykładnię art. 134 K.p.a.