II OSK 938/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Protokolant: asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 271/09 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Op 271/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2009r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Prezydent Miasta O., na wniosek L. Ś., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie (dokończeniu budowy) budynku mieszkalnego wraz z warsztatem lakierniczym, usytuowanym w O. przy ulicy P. [...] Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. B., która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zostało ono nadane na poczcie w dniu 20 grudnia 2008r. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez niedopuszczenie jej do udziału w sprawie jako strony, która ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydanej decyzji oraz art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez niepodanie do publicznej wiadomości, w sprawie wymagającej udziału społeczeństwa, danych dotyczących realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie (dokończeniu budowy) budynku mieszkalnego z warsztatem lakierniczym, a tym samym uniemożliwienie składania uwag i wniosków związanych z inwestycją. Brak takiej informacji uniemożliwił mieszkańcom okolicznych nieruchomości udział w postępowaniu oraz zapoznanie się ze sporządzonym raportem oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu odwołania, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz piśmiennictwo wskazała, że z uwagi na fakt, iż jej nieruchomość znajduje się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, winien jej być przyznany przymiot strony. Stwierdziła, że obie nieruchomości oddziela szerokość ulicy i stąd też uciążliwe oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zagraża jej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunkiem uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest ustalenie istnienia związku miedzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną tego podmiotu. Ponadto podał, że brzmienie przepisów działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, a w szczególności przepisu art. 46 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazuje, że status strony postępowania w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia posiada wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele innych działek położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji, zwłaszcza działek sąsiednich. Wskazał jednocześnie, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje wyłącznie teren nieruchomości inwestora, a nieruchomość odwołującej położona jest po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowane ma być przedsięwzięcie wnioskodawcy i stąd też organ uznał, że wnosząca odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się L. B., która w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 4, art. 31, art., 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, która z mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) ma zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zapadła decyzja jest wadliwa, gdyż przysługuje jej przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Cytując tezy z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśliła, że przez nieruchomość sąsiednią należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. Uzasadniając swój interes prawny w złożeniu odwołania skarżąca powołała się na art. 28 K.p.a i stwierdziła, że interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki i stąd też nie można zawężać interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego są także przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 143 i art. 23 Kodeksu cywilnego. Zatem w jej ocenie, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jej dobru osobistemu lub majątkowemu posiada interes prawny w kwestionowaniu prawidłowości wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania L. Ś. w pismach procesowych z dnia 3 sierpnia 2009r., 30 listopada 2009r., 20 grudnia 2009r. oraz z dnia 20 stycznia 2010r. wniósł o oddalenie skargi, oddalenie wniosków dowodowych, jak również wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony. W pismach procesowych z dnia 15 listopada 2009r. oraz 10 stycznia 2010r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r., które zapadło na rozprawie, P. w W. został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wniesienie odwołania od konkretnie oznaczonej decyzji wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją nieostateczną. Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 K.p.a. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Twierdzenie odwołującego się, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Kwestia bowiem ustalenia interesu prawnego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i który wniósł odwołanie od zapadłej decyzji stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy. Ustalenie przez organ odwoławczy, że odwołujący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc posiada legitymację procesową powoduje, że organ odwoławczy winien rozpoznać wniesione odwołanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W dalszej części rozważań Sąd omówił kwestię terminowego wniesienia odwołania, a następnie stwierdził, że z akt nie wynika aby organ odwoławczy analizował przesłanki formalne skutecznego wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, o ile, w związku z wywodami skarżącej zawartymi w odwołaniu, że winna być uznana za stronę postępowania, nie zachodziła konieczność analizy przesłanek niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, o tyle kwestia kontroli zachowania terminu do wniesienia odwołania podlegała obligatoryjnemu ustaleniu i ocenie organu odwoławczego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchybił obowiązkowi ustalenia przesłanek, o których stanowi art. 134 K.p.a., a zwłaszcza ustalenia czy wniesione przez skarżącą odwołanie wniesione zostało z zachowaniem terminu, co zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu pierwszej instancji. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w sytuacji, kiedy odwołanie wnosi podmiot nie mający legitymacji procesowej, Kolegium zobowiązane jest zbadać i ustalić czy środek zaskarżenia wniesiony został z zachowaniem ustawowego terminu, 2) art. 153 p.p.s.a. przez związanie Kolegium nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, obligującymi organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy odwołująca się, nie będąca stroną, wniosła odwołanie w terminie. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego pełnomocnik wskazał, że wnieść odwołanie w ustawowym terminie lub uchybić przepisom w tym zakresie, może wyłącznie strona postępowania administracyjnego. Jeżeli czynności procesowej dokonał podmiot nie mający interesu prawnego, to nie może swą czynnością skutecznie wszcząć postępowania przed organem wyższego stopnia, a w takim przypadku wyjaśnianie i ustalanie, czy odwołanie wniesiono w terminie jest bez znaczenia dla wyniku sprawy. Zaznaczył ponadto, że zarówno postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa), wydane kiedy brak interesu prawnego wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości, jak i decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) wydana, gdy odwołujący się nie jest stroną – wywołują ten sam skutek prawny: organ odwoławczy nie może rozpatrzyć i rozstrzygnąć co do istoty środka odwoławczego. Skoro organ w niniejszej sprawie ustalił brak legitymacji procesowej wnoszącej odwołanie, to zbędnym było badanie, czy odwołanie wniesiono w ustawowym terminie. Bez względu bowiem na to, czy odwołanie wniesiono z zachowaniem, czy z uchybieniem terminu, organ miał obowiązek umorzyć postępowanie wobec ustalenia, że wnosząca odwołanie nie ma przymiotu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm., zwanej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie występuje. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona mimo, iż zawiera częściowo trafną argumentację dotyczącą niewłaściwych wytycznych, poczynionych przez Sąd Wojewódzki co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów postępowania w taki sposób, aby mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie bowiem uchylił zaskarżoną decyzję przyjmując, iż zaistniała do tego podstawa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie stało się to, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu, w którym decyzją właściwego organu określono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie (dokończeniu budowy) budynku mieszkalnego wraz z warsztatem lakierniczym. Skarżąca, nie biorąc udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w złożonym odwołaniu powołała się na interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, wyrażającym się w tym, iż jest właścicielem nieruchomości położonej w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a tym samym narażonej na jej uciążliwe oddziaływanie. Natomiast według Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca nie była legitymowana do wniesienia odwołania, gdyż będąca jej własnością nieruchomość nie jest położona w zasięgu oddziaływania inwestycji. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, który uznał, że w sprawie nie występował oczywisty brak legitymacji skarżącej stanowiący w świetle art. 134 kpa. o niedopuszczalności odwołania. Nietrafnie jednak Sąd wskazał, że w takiej sytuacji organ powinien w pierwszej kolejności ustalić czy skarżąca wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu, a nie badać istnienie jej interesu prawnego w sprawie. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Przyjmuje się jednocześnie, że oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ drugiej instancji umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. (por. uchwał NSA z 05.07.1999 r. sygn. OPS 16/98, wyrok NSA z 10.03.2009 sygn. II OSK 316/08 Komentarz Kpa: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski 10 wydanie C.H. Beck str. 480; Robert Kędziora Komentarz Kpa 2 wydanie C.H. Beck str. 682-683:) Zauważyć w tym miejscu trzeba, że decyzja podejmowana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa rozstrzyga tylko o braku legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie i kończy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tym zakresie. Stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że strona skarżąca nie ma przymiotu strony sprawia, iż organ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a zatem konieczne staje się umorzenie postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego, czy badanie legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się następuje w pierwszym stadium czynności formalnych, czy też w drugim stadium rozpoznawczym, to w istocie oceniane jest to samo zagadnienie proceduralne. Różnica polega zaś na tym, że na etapie wstępnym przyjmuje się na podstawie twierdzeń wnoszącego odwołanie, że jest on stroną postępowania. Natomiast w toku postępowania odwoławczego organ podejmuje czynności wyjaśniające w celu weryfikacji tych twierdzeń i rozstrzygnięcia, czy podmiot wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 kpa prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Jeżeli podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, to postępowanie przed organem drugiej instancji staje się bezprzedmiotowe. Rację ma autor skargi kasacyjnej wskazując, iż zarówno postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa), jak i decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo odmiennych form procesowych wywołują ten sam skutek prawny: organ odwoławczy nie może rozpatrzyć i rozstrzygnąć co do istoty środka odwoławczego. Trafnie też podniósł, że przystąpienie do ustalenia, czy środek zaskarżenia wniesiono w ustawowym terminie jest możliwe dopiero po uzyskaniu pozytywnego wyniku badania, że odwołanie wniosła strona i że nie zachodzą inne przesłanki wyłączające dopuszczalność odwołania. Zaznaczyć należy, że z art. 134 kpa wynika, że organ odwoławczy powinien najpierw rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania, a następnie dokonać kontroli zachowania terminu do jego wniesienia. Również w dalszym toku postępowania niecelowe byłoby sprawdzanie samej terminowości złożonego odwołania, gdy nie została jeszcze ustalona kwestia legitymacji odwoławczej. 1. Należy przyjąć, że zbędne jest badanie kwestii zachowania terminu do złożenia odwołania zarówno wtedy, gdy organ rozstrzyga formalnie o braku legitymacji odwoławczej określonego podmiotu w trybie art. 134 kpa, jak też wówczas gdy czyni to na etapie rozpoznawczym i umarza postępowanie wobec stwierdzenia, że odwołujący nie jest stroną postępowania administracyjnego. 2. Potrzeba sprawdzenia, czy odwołanie wniesione zostało w ustawowym terminie, zachodzi w razie pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu skarżącego decyzję organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nietrafne jest zatem wskazanie Sądu Wojewódzkiego w uzasadnieniu wyroku, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu powinien w pierwszej kolejności ustalić i ocenić, czy odwołanie złożone zostało z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 129 § 2 kpa. Podkreślić należy, że podstawowym zagadnieniem wywołującym spór pomiędzy skarżącą a organem odwoławczym stało się to, czy wnosząca odwołanie ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Do tej więc kwestii powinien się w pierwszej kolejności odnieść Sąd Wojewódzki. Jak już zaznaczone zostało na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Niewątpliwie w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uzasadniało orzeczenie o jej uchyleniu. Analiza akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzi do wniosku, że Kolegium nie ustaliło wszystkich istotnych okoliczności, które rzutowały na ustalenie statusu skarżącej w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy, wbrew wymogom wynikającym z art. 7, 77, 80 kpa, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie interesu prawnego wnoszącej odwołanie. Do oceny spornego zagadnienia nie było wystarczające powołanie się na raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji gdy raport ten nie został udostępniony skarżącej. W przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego określonego podmiotu wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, to organ musi tego dokonać zgodnie z wszystkimi regułami wynikającymi z przepisów kpa, w szczególności zapewniając udział odwołującej się w prowadzonym postępowaniu. Osoba wnosząca odwołanie chcąc wykazać, że jest stroną postępowania, musi mieć zagwarantowaną inicjatywę dowodową i udział w czynnościach wyjaśniających oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył wskazane podstawowe reguły procesowe i w sposób arbitralny rozstrzygnął o braku legitymacji procesowej skarżącej. Całość wyjaśnień organu, dotyczących spornego zagadnienia, zawarta została w ustaleniu, że według raportu zasięg oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje wyłącznie teren nieruchomości inwestora, w szczególności zaś ponadnormatywny hałas lub emisja zanieczyszczeń do powietrza nie wystąpi na terenie działki, której właścicielem jest skarżąca. Posłużenie się przez organ odwoławczy tak ogólnikowym stwierdzeniem, przy dodatkowym braku w aktach materiałów dowodowych sprawia, że nie jest możliwe zweryfikowanie merytoryczne tego stanowiska. Już na tym etapie warto jednak wskazać na pewną niekonsekwencję co do kręgu stron ustalonych przez organy administracji. Z jednej bowiem strony wskazano w uzasadnieniu decyzji, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje wyłącznie teren nieruchomości inwestora, a z drugiej strony przyjęto, że właściciele nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką inwestora są stronami w tej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy musi również wyjaśnić podnoszoną przez skarżąca kwestię związaną z niedopuszczalnością takiej sytuacji, aby organ administracji procedował w oparciu o raport sporządzony przez małżonkę inwestora. Trzeba mieć na uwadze, że wartość dowodowa tego dokumentu wymaga, aby jego wiarygodność nie nasuwała żadnych wątpliwości. Wreszcie podkreślić należy, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie wyjaśniające w omawianym zakresie musi dostrzec właściwe znaczenie normy zawartej w art. 28 kpa, która stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W uzasadnieniu wyroku z 10.03.2009 r. sygn. II OSK 316/08 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że art. 28 kpa stanowi, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, a nie wprowadza ograniczenia przesłanką naruszenia interesu prawnego. Dlatego należy wskazać, że organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Stwierdzenie konkretnych uciążliwości oddziaływania inwestycji, mających wpływ na wykonywanie praw do nieruchomości sąsiednich, uzasadnia udzielenie ochrony tym właścicielom w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast inną rzeczą jest to, na ile określone oddziaływanie inwestycji okaże się niedopuszczalne i wymagające uwzględnienia przy merytorycznym rozstrzyganiu co do istoty sprawy. Oczywiście każdorazowo ustalenia w powyższym zakresie muszą być dokonywane w odniesieniu do konkretnych przepisów materialnoprawnych. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym:"(...) interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną, (...) w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony" (wyrok z 8.09.2010 r. sygn. II OSK 1373/09). Uwzględniając powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że w świetle ustaleń przyjętych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji niezasadna była ocena co do tego, że prowadzone postępowanie nie dotyczy interesu prawnego wnoszącej odwołanie. W konsekwencji słusznie Sąd Wojewódzki orzekł o uchyleniu kontrolowanej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wytyczne skorygowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.