II OSK 2676/14

Dnia 29 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 319/14 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do rekultywacji gruntu rolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kwotę 400 zł (słownie czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 319/14 uwzględnił skargę P. C. (dalej jako "skarżący") i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do rekultywacji gruntu rolnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący wnioskiem z 19 grudnia 2011 r., ponowionym 27 maja 2013 r., wystąpił do Starosty L. o zobowiązanie Gminy B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej w L. do rekultywacji gruntu rolnego stanowiącego jego własność, położonego w B., oznaczonego nr ewid. [...] poprzez: usunięcie z ww. nieruchomości wszelkich odpadów pozostałych po zakończonej działalności oczyszczalni ścieków, rekultywacji ww. nieruchomości oraz przywrócenia na koszt i ryzyko Gminy B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej w L. tej nieruchomości do stanu poprzedniego, tj. zniesienia wszelkich budynków, budowli oraz urządzeń (w tym odstojnika ścieków typu Imhoff). Po rozpoznaniu wniosku, Starosta L. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił zobowiązania Gminy B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej w L. do rekultywacji gruntu rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta L. decyzją z [...] listopada 2013 r. odmówił wydania decyzji w sprawie rekultywacji przedmiotowego gruntu położonego w B., stanowiącego własność P. C. Organ podał, że działka nr [...] o użytku gruntowym i klasie gruntu: PsVI – pastwiska trwałe, zabudowana jest nieużytkowaną obecnie oczyszczalnią ścieków z osadnikiem typu Imhoff. W myśl obowiązujących przepisów grunt ten był i jest gruntem rolnym. Teren działki nie zalicza się do gruntów zdewastowanych i zdegradowanych podlegających rekultywacji i zagospodarowaniu i nie znajduje się w rolniczej przestrzeni produkcyjnej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie nie ma także zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest przesłanek do nakazania rozbiórki obiektów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.; dalej "uogrl") obowiązana do rekultywacji na własny koszt jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. W ocenie organu, będąca przedmiotem sporu nieruchomość stanowiąca dz. nr [...], jest gruntem rolnym, powyższego nie zmienia fakt, że posadowiony jest na niej budynek (nieużytkowanej obecnie) oczyszczalni ścieków, wykorzystywanej poprzednio przez mieszkańców wsi B. Grunt pod urządzeniami utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi jest nadal gruntem o charakterze rolnym. Nie można także było uznać, że grunt pod oczyszczalnią ścieków jest zdegradowany, zdewastowany, czy też że utracił wartość użytkową. W takiej sytuacji nie ma możliwości orzeczenia o rekultywacji gruntu, który był i jest gruntem rolnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak potrzeby wydania decyzji o rekultywacji, na podstawie art. 22 ust. 1 tej ustawy, spowodował także brak potrzeby zasięgania opinii wójta, o jakiej mowa w ust. 2 tego przepisu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty L. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 2 pkt 7, art. 4 pkt 16 i 17, art. 4 pkt 18 i art. 22 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 22 oraz art. 28 ust. 5 uogrl, jak również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, art. 28 , art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa"). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "Ppsa"), uznając, że wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu, zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów ww. działki nr [...] Sąd zwrócił w szczególności uwagę na brak wyczerpujących ustaleń organów odnośnie do jednoznacznej charakterystyki (kwalifikacji) gruntów dz. nr [...], w tym też z odniesieniem się do normy prawnej zawartej w art. 2 ust 1 pkt 7 uogrl. Organy uznając, że przedmiotowe grunty (pod nieużytkowaną obecnie oczyszczalnię ścieków) nie zostały zdegradowane, ani też zdewastowane, jak również nie utraciły wartości użytkowej i w związku z tym nie wymagają rekultywacji, w żadnym stopniu (z zachowaniem zasad postępowania dowodowego) nie wyjaśniły powodów prowadzących do takiej oceny. Zdaniem Sądu nie znajduje ona wsparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W aktualnym stanie dowodowym, dokonywanie oceny prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego w istocie nie jest więc możliwe. Ponadto przed wydaniem decyzji organ nie zasięgnął opinii wójta, co było obligatoryjne w świetle art. 22 ust. 2 pkt 3 uogrl. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 80 i art. 77 Kpa oraz w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 uogrl poprzez przyjęcie, że organy orzekające nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie nie jest możliwa ocena zastosowania normy prawa materialnego, zaś decyzje w sprawie nie zostały poprzedzone wydaniem opinii innego organu – w sytuacji gdy naruszenia takiego doszukać się nie można, gdyż organy w sposób prawem przewidziany ustaliły stan faktyczny, wykazując bezspornie, iż grunt objęty postępowaniem nie jest gruntem zdewastowanym, czy też zdegradowanym. Nadto wydanie w sprawie niewiążącej opinii innego organu, wobec charakteru danego rozstrzygnięcia, uznać należy za zbędne. Odmienne stanowisko w tej kwestii spowodowałoby oddalenie skargi, stąd powyższe uchybienie Sądu należy uznać za istotne; b) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez niewłaściwą ocenę Sądu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do ustaleń faktycznych organów, w tym oceny przeprowadzonych środków dowodowych, co do stanu istniejącego na gruncie objętym postępowaniem oraz poprzez brak wskazań Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Okoliczności sprawy ustalone zostały bezspornie, na podstawie prawem dopuszczalnych środków dowodowych, co wynika z treści zapadłych orzeczeń oraz akt administracyjnych. Powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7 i 77 Kpa oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 uogrl. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy ustalony przez organy obu instancji był oczywisty - zabudowanie nieruchomości budynkiem oczyszczalni ścieków. Nie istnieje tym samym jakakolwiek konieczność ponownego prowadzenia postępowania dowodowego. Jak to zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, skoro grunt ma cały czas charakter rolny z uwagi na jego zabudowę, to w ogóle w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o rekultywacji. Zaskarżony wyrok nie uwzględnia tego, czym jest rekultywacja tj. nadaniem lub przywróceniem gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organy w sposób prawem przewidziany ustaliły stan faktyczny, wykazując bezspornie, iż grunt objęty postępowaniem nie jest gruntem zdewastowanym, czy też zdegradowanym. W żadnym razie nie doszło więc w ramach postępowania administracyjnego do naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa. Należy się również zgodzić ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że w przypadku wydania decyzji o odmowie rekultywacji, zbędne jest zasięganie opinii organu, o której mowa w art. 22 ust. 2 pkt 3 uogrl. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Przepis art. 188 Ppsa upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny, przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, do rozpoznania skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Należało uznać, iż taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu, ponieważ stan faktyczny sprawy dał podstawę do wydania decyzji o odmowie rekultywacji, która jest prawidłowa. W tym stanie rzeczy, skoro zarzut wywiedziony w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jest zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.