II SA/Ke 369/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z [...] , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania G. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnia Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce z 4 listopada 2013 r. orzekającą o odmowie przyznania G. O. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. O. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z decyzją organu I instancji podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia było niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia oraz brak obowiązku alimentacyjnego między małżonkami. W odwołaniu G. O. podniosła, iż opiekuje się niepełnosprawnym mężem, u którego choroba postępuje. Wskazała, że podjęła zatrudnienie, z którego po miesiącu zrezygnowała, a choroba męża pojawiła się nagle więc nie planowała rezygnacji z zatrudnienia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało na treść art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ wyjaśnił, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 10 czerwca 2013 r. mąż wnioskodawczyni został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 kwietnia 2012r. i w ocenie organu nie ma związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy powstaniem niepełnosprawności u męża wnioskodawczyni a zrezygnowaniem z zatrudnienia. Ze świadectwa pracy z dnia 10 sierpnia 2012r. wynika, że G. O. pracowała w [...] od 10 października 2010r. do 9 sierpnia 2012r. Stosunek pracy został rozwiązany poprzez wypowiedzenie przez pracodawcę. Następnie strona była zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku do dnia 22 sierpnia 2013r. Po tym czasie podjęła zatrudnienie w [...]. Pracę tę wykonywała przez okres jednego miesiąca. Z powyższego wynika, że G. O. pozostawała w stosunku pracy w czasie, kiedy mąż został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, podejmowała prace, które ustawały bądź z powodu wypowiedzenia przez pracodawcę bądź za porozumieniem stron. Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Organ zwrócił także uwagę, że mąż wnioskodawczyni również wykonywał pracę jako rencista w czasie zaliczenia go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Organ odwoławczy skorygował także błędny sposób wyliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni, do którego organ I instancji zaliczył dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni nie przekraczającej 1 ha przeliczeniowego. Bezspornym jest jednak, że dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego. Kolegium nie podzieliło nadto stanowiska organu I instancji, iż w sytuacji pozostawania w związku małżeńskim nie można mówić o obowiązku alimentacyjnym jednego małżonka względem drugiego i uznało, że fakt ten nie stanowi podstawy do odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła G. O.. W uzasadnieniu podniosła, że choroba nowotworowa została stwierdzona u jej męża w lutym 2012r. W pierwszej kolejności przeszedł chemioterapię, następnie operację usunięcia krtani, cykl radioterapii i cykle chemii. Choroba ciągle postępuje i zarówno stan fizyczny jak i psychiczny ulega pogorszeniu. W początkowym okresie choroby mąż mógł samodzielnie funkcjonować. Po operacji pomagała mu córka, a następnie opiekę nad nim przejęła skarżąca. Wówczas musiała zrezygnować z pracy w [...], gdyż nie mogła spóźniać się do pracy, zwalniać czy korzystać z urlopu. Rodzina utrzymywała się z renty męża i zasiłku dla bezrobotnych skarżącej, a potem wyłącznie z renty wynoszącej 860 zł. Sytuacja finansowa zmusiła ją do podjęcia pracy w salonie kosmetycznym, jednak po miesiącu zmuszona była zrezygnować z pracy z uwagi na depresję męża. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mąż wykonywał pracę jako rencista w czasie zaliczenia go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Rentę uzyskał dopiero po zasiłku chorobowym, który mu przysługiwał po utracie zatrudnienia. Nie zgodziła się z stanowiskiem, że nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003, poz. 1456 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy - ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazane wyżej świadczenie przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. 623 zł (art. 16a ust. 2). Poza sporem pozostaje, że w przypadku skarżącej warunek ten został spełniony. Niekwestionowanym jest również, że M. O. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, oraz że nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 16a ust. 8 ustawy. Należy również zgodzić się z Kolegium, że fakt pozostawania w związku małżeńskim nie stanowi podstawy do odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem skoro zgodnie z art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 ww. ustawy. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca spełniła przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając niniejszą sprawę stanęło na stanowisku, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia G. O., a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z dołączonej do wniosku z dnia 8 października 2013r. umowy o pracę zawartej 1 września 2013 r. oraz ze świadectwa pracy z 1 października 2013 r. wynika, że G. O. była zatrudniona w okresie od 1 września 2013 r. do 30 września 2013 r. w charakterze pomocy kosmetyczki, a stosunek pracy ustał w wyniku porozumienia stron. Umowa o pracę zawarta została na czas określony od 1 września 2013r. do 31 grudnia 2013r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło brak związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, a rezygnacją z zatrudnienia, przy czym ani organ I ani II instancji nie wyjaśnił, co było faktyczną przyczyną ustania zatrudnienia skarżącej po miesiącu od momentu podjęcia pracy. Okoliczność ta nie była nawet przedmiotem ustaleń w trakcie sporządzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, mimo że z uwagi na treść złożonego wniosku, zbadanie powodów dla których zatrudnienie wnioskodawczyni ustało - stanowiło istotę niniejszej sprawy. W tej sytuacji zaprezentowaną przez organ odwoławczy ocenę, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem należy uznać za co najmniej przedwczesną. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 16a ust. 1 ustawy nie określa czasu pracy, po upływie którego osoba rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może starać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel, dla którego zatrudnienie ustaje. W każdym indywidualnym stanie faktycznym należy zweryfikować, czy da się wyodrębnić związek przyczynowy między ustaniem zatrudnienia, a sprawowaniem przez stronę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z realną pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, że została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy, a więc do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1028/13). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż oba rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak ustaleń co do przyczyny ustania zatrudnienia skarżącej po miesiącu od podjęcia pracy we września 2013r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając zasadność złożonego wniosku organ I instancji ustali powyższą okoliczność i na jej podstawie – z uwzględnieniem wykładni art. 16a ustawy zaprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku – oceni, czy skarżąca spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w powyższym przepisie. Ponadto orzekając w sprawie organ w sentencji rozstrzygnięcia określi dokładnie okres zasiłkowy, którego będzie dotyczyć wydana decyzja. W sprawie złożony został bowiem jeden wniosek w dniu 8 października 2013r. Przesłane do Sądu akta administracyjne zawierają dwie decyzje organu I instancji odnoszące się do tego wniosku. Pierwsza wydana została 4 listopada 2013r. (będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie) i druga z 18 listopada 2013r. (objęta skargą w sprawie II SA/Ke 370/14 tut. Sądu). Ponieważ okres zasiłkowy rozpoczyna się od dnia 1 listopada a kończy 31 października następnego roku kalendarzowego (art. 3 pkt 10 ustawy), zaś prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust.2), dlatego przyjąć należy, że jedna z wydanych decyzji dotyczy okresu od 1 października 2013r. do 31 października 2013r., zaś druga – całego okresu zasiłkowego 2013/2014. Ponieważ w decyzji z 18 listopada 2013r. organ I instancji zaznaczył, że dotyczy ona tego ostatniego okresu (2013/2014), dlatego w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że rozstrzyga ona o uprawnieniu skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego za październik 2013r. Nie zmienia to jednak faktu, że obowiązkiem organu jest dokładnie określić okres, którego dotyczy podjęta decyzja, o czym będzie pamiętał rozstrzygając ponownie sprawę.