I OSK 112/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1666/13 w sprawie ze skargi B. T. i innych na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B. T. i innych solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1666/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. T. i innych uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie przyznania prawa do wykupienia mieszkania lub też prawa do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił następujący stan faktyczny: Po rozpoznaniu wniosku B. T. i innych z dnia 5 września 2012 r. o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania prawa do wykupienia mieszkania lub też prawa do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 58a ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), z tytułu zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych postanowieniami z dnia [...] października 2012 r. o numerach odpowiednio: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił dla wyżej wymienionych wszczęcia postępowania administracyjnego wobec braku podstaw prawnych do wydania wnioskowanych decyzji. Po rozpoznaniu zażaleń od powyższych postanowień, Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienia z dnia [...] października 2012 r. W wyniku wniesionej skargi od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 304/13 odrzucił skargę i postanowienie to stało się prawomocne. Następnie pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. radca prawny M. W., działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez wymienione wyżej osoby, zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o wydanie decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznania prawa do wykupienia mieszkania lub też prawa do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 58a ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, z tytułu zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji wobec B. T. i innych w przedmiocie przyznania prawa do wykupienia mieszkania lub też prawa do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu organ podał, że kwestia wydania wnioskowanych decyzji była już przedmiotem postanowień z dnia [...] października 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania, które zostały utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu wobec wcześniejszego wydania przez Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW postanowień o odmowie wszczęcia postępowań w sprawie wydania wnioskowanych decyzji i utrzymania w mocy tych postanowień przez Ministra Spraw Wewnętrznych, należało odmówić wszczęcia postępowania. W zażaleniu do Ministra Spraw Wewnętrznych pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, powołując się na argumentację zawartą we wniosku z dnia 25 kwietnia 2013 r. oraz wskazał, że do postanowień, w myśl art. 126 k.p.a., nie stosuje się art. 16 k.p.a. wyrażającego zasadę trwałości decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu powołał się na argumentację organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] złożyli B. T. i inni zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i wskutek tego nieuwzględnienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych (i Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW) nowych okoliczności przedstawionych przez skarżących już w wezwaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., a mianowicie faktu, że Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...], na podstawie której ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki – I. A. z P. S. primo voto J.; – art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a wskutek tego przyjęcie, że okoliczność wcześniejszego wydania przez Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie wydania wnioskowanych decyzji, utrzymanego w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych, może stanowić podstawę dla odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 58a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i art. 23 ust. 1 pkt 1 poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że w opinii skarżących, wskazane przepisy znajdują zastosowanie do lokali mieszkalnych i osób zamieszkałych w zasobie ZZM MSW; – art. 2 Konstytucji RP – zasady demokratycznego państwa prawnego, z której Trybunał Konstytucyjny wyprowadza m.in. zasadę ochrony praw nabytych. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił złożoną skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzje te charakteryzują się prawem trwałości (res iudicata), dopóki nie zostaną uchylone w ramach ściśle określonych procedur (art. 16 k.p.a.), dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. Sąd zwrócił uwagę, że w myśl art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia dotyczą natomiast poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza dwie samodzielne i niezależne od siebie podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Sad wskazał, że do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć sytuację, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją. W oparciu o powyższe przepisy Sąd I instancji doszedł do wniosku, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. dotyczy takich sytuacji, gdy sprawa była już rozpatrywana i wydano w niej rozstrzygnięcie merytoryczne, tzn. orzeczono co do jej istoty, a nowe żądanie dotyczące wszczęcia postępowania jest tożsame, co w rozstrzygniętej już sprawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość sprawy), zaś decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sąd podkreślił, że aczkolwiek w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i przedmiotową, to jednak postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienia z dnia [...] października 2012 r., mocą których nie wydano rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, lecz odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego (Sąd zauważył przy tym, że badano w nich w sposób nieuprawniony przesłanki merytoryczne). W ocenie Sądu pierwszej instancji niedopuszczalne było zatem ponowne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem nie mamy tu do czynienia z zasadą res iudicata. Sąd wskazał, że badając na nowo sprawę organ jest zobowiązany wydać decyzje, w których określi merytorycznie zasadność wydania, bądź odmowy wydania decyzji co do żądań skarżących zawartych we wniosku z dnia 25 kwietnia 2013 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 58a ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez przyjęcie, iż powyższe przepisy znajdują zastosowanie do lokali mieszkalnych i osób zamieszkałych w zasobie Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW, 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ zobowiązany jest do wydania decyzji, w których określi merytorycznie zasadność wydania, bądź odmowy wydania decyzji co do żądań zgłoszonych przez skarżących we wniosku z dnia 25 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy art. 58a ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie mają zastosowania do lokali mieszkalnych i osób zamieszkałych w zasobach Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW, ponieważ żaden z tych przepisów nie jest powołany w rozdziale 7a ustawy, który dotyczy wykonywania zadań Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przez ZZM MSW. W opinii autora skargi kasacyjnej ponadto brak jest podmiotowych uprawnień skarżących do odprawy mieszkaniowej, bowiem zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy świadczenie to przysługuje wyłącznie żołnierzowi służby stałej lub kontraktowej zwalnianemu (a nie zwolnionemu) z zawodowej służby wojskowej lub żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przepis ten nie dotyczy skarżących. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skarżącym nie przysługuje zarówno przydział lokalu zastępczego, jak i odprawa mieszkaniowa. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 61a i 16 k.p.a. skarżący kasacyjnie podkreślił, iż w oparciu o art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane m.in. w sytuacji, gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że kwestia wydania wnioskowanych decyzji była już przedmiotem odrębnych postępowań zakończonych wydaniem przez Dyrektora ZZM MSW postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie objętej obecnie sporem sądowym, które Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy. Powołując się na powyższe zarzuty Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Nieuzasadnione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 61a § 1 oraz art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji – kontrolując postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 roku wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – zasadnie stwierdził brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle art. 61a § 1 k.p.a. wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Jedną z tzw. przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej (res iudicata). W motywach poddanego kontroli Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2013 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r. wskazano, że kwestia wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącym prawa do wykupienia mieszkania lub też prawa do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej była już przedmiotem postępowań zakończonych postanowieniami Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] października 2012 r. (utrzymanymi w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]). W ocenie organów rozstrzygnięcie ostatecznym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania dawało podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do kolejnego wniosku skarżących złożonego w tym przedmiocie. Sąd Wojewódzki, kwestionując stanowisko prezentowane przez organy i uwzględniając skargę, zaznaczył, że powołany przepis stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych w przypadku, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie danego podmiotu dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Akceptując ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazać należy, że charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach administracyjnych. Przepis art. 126 k.p.a. pozwala na odpowiednie stosowanie do postanowień określonych unormowań dotyczących decyzji, a odpowiednie zastosowanie norm wymienionych w tym przepisie wymaga uwzględnienia różnic wynikających z odmiennego charakteru decyzji i postanowień. Oznacza to, że ustanowiona w przepisie art. 16 zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją podlegają modyfikacji odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Nie można bowiem nie dostrzec różnicy pomiędzy postanowieniem z art. 61a § 1 k.p.a., wydawanym na etapie przedjurysdykcyjnym, a decyzją, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Tym samym z zasadą res iudicata mamy do czynienia wówczas, gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę, natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, że z takim uzasadnieniem niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. To, że uprzednio wnioskowano o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania skarżącym prawa do wykupienia mieszkania lub prawa do mieszkania zastępczego albo odprawy mieszkaniowej, zakończone ostatecznym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, nie oznacza, że zachodziła przeszkoda do złożenia kolejnego wniosku w tym przedmiocie i jego rozpatrzenia przez Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych bądź odmowy wszczęcia, ale nie z przyczyn podanych prze organ. Błędnie zatem organy przyjęły, że uprzednio wydane postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]stanowiło podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 58a ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, iż powyższe przepisy znajdują zastosowanie do lokali mieszkalnych i osób zamieszkałych w zasobie Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW. Zauważyć wobec tego należy, że takich ocen w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zawarł, co więcej, Sąd w ogóle nie odnosił się do kwestii zasadności stosowania tych przepisów w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ocenić należy zatem jako niezrozumiały i całkowicie chybiony. Zarzuty postawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej okazały się zatem nietrafne, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 ustawy.