VII SA/Wa 561/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] wydaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (wjazdu) na drogę krajową nr [...] (ul. O.) z działki nr [...], położonej w miejscowości D.– utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 czerwca 2010 r. D. i K. K. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (wjazdu) na drogę krajową nr [...] (ul. O.) z działki nr [...], położonej w miejscowości D., decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił zgody na lokalizację zjazdu publicznego do tej działki. Po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] września 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożył K. K., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 184/11 uchylił zaskarżoną decyzję. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po uwzględnieniu oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawionej w tym wyroku oraz ponownym rozpatrzeniu wniosku i przeanalizowaniu całego materiału dowodowego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. uznając ją za zasadną. Zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Stwierdził, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. W sprawie niniejszej, zdaniem organu, nie ma wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, gdyż do nieruchomości zapewniony jest dojazd istniejącym zjazdem z drogi krajowej a ponadto zgoda stanowiłaby naruszenie powołanego przepisu; ustalone zostały okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, iż lokalizacja zjazdu do działki nr [...] (wg wszystkich trzech wariantów zaproponowanych przez stronę) będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...]. Zdaniem organu, według wariantu pierwszego i drugiego, który zakłada odtworzenie zjazdu do przedmiotowej działki - nie jest to możliwe, ponieważ przedmiotowy zjazd (bez względu na to czy byłby to tylko wyjazd, czy tylko wjazd) znajdowałby się w bliskim sąsiedztwie zjazdu do działki nr [...], a lokalizacja zjazdu w tym miejscu stwarzałaby niewątpliwie na omawianym odcinku drogi krajowej wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Analizując wariant trzeci, czyli wykonanie włączenia wjazdu na drogę nr [...] z działki nr [...] za pomocą istniejącego sąsiedniego zjazdu publicznego do działki nr [...], organ uznał, że również takie rozwiązanie nie jest do zaakceptowania. Ograniczona byłaby bowiem widoczność dla pojazdów włączających się do ruchu ze względu na istniejące ogrodzenie przyległej działki nr [...], przy czym z uwagi na umieszczoną w ogrodzeniu bramę wjazdową, takie rozwiązanie mogłoby powodować blokowanie drogi wyjazdowej. Ponadto zjazd usytuowany bezpośrednio przy chodniku zwiększyłby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pieszych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stwierdził, iż wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie (art. 7 kpa), przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że: (1) indywidualny interes strony jest w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez istniejący zjazd publiczny (wjazd i wyjazd) do działki nr [...]znajdujący się w km 63 + 483, (2) na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...]występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w roku 2010 wynosiło 10522 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, (3) jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie: (a) naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych – wyrok z dnia 31 marca 1999 r. II SA 188/99, (b) decyzja wydana w trybie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 kpa, ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd – wyrok z dnia 6 lutego 2003 r. IV SA 2605/00. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. K. i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że organ pominął zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 184/11. 2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (wjazdu) na drogę krajową nr [...] (ul. O.) z działki nr [...], położonej w miejscowości D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2734/11 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. I OSK 1786/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. K. - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Stosownie do treści art. 190 zdanie pierwsze ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując zatem ponownie oceny zaskarżonej decyzji, i będąc związanym wykładnią prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 3. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.) zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: (1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; (2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 3). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4). Szczególne zasady w zakresie ustalania warunków technicznych zjazdu zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.). W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia przewidziano, że na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. 4. Przedmiotem niniejszego postępowania jest udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego na drogę krajową nr [...]z działki [...], położonej w miejscowości D.. Rzeczą bezsporną jest fakt, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie ma § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu uzasadnił swoje rozstrzygnięcie względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednakże te okoliczności nie zostały w sposób wnikliwy i wszechstronny zbadane przez organ. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kpa oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego Kodeksu – uzasadnić. Jednakże, w sprawie niniejszej nie zostały przez organ administracji publicznej ustalone ani wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktyczne świadczące o tym, że lokalizacja zjazdu będzie stwarzać realne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Trudno uznać, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem. Zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi na płynność ruchu zależy od okoliczności konkretnej sytuacji. Musi to wynikać z ustaleń faktycznych organu administracji publicznej, a nie z założeń niepopartych żadnymi dowodami. Nie można bowiem wykluczyć, że istnienie dodatkowego zjazdu nie utrudni ruchu i bezpieczeństwa na drodze. Należy zauważyć, że organizacja dwóch zjazdów, z których jeden służy wyłącznie do zjazdu z drogi, zaś drugi do wjazdu na nią, może wręcz usprawnić ruch drogowy. Organ administracji publicznej tej okoliczności nie analizował z tego punktu widzenia. Organ nie przedstawił żadnych dowodów i analiz, które by w sposób przekonywujący świadczyły, że lokalizacja zjazdu stwarzałaby wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub ograniczała jego płynność. W istocie rzeczy organ nie zweryfikował jak w praktyce przedstawia się kwestia bezpieczeństwa korzystania z faktycznie funkcjonującego zjazdu. Nie wiadomo w związku z tym, czy w rzeczywistości dochodzi do jakichkolwiek kolizji i tamowania ruchu. Analogicznie brak w aktach sprawy, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakichkolwiek rzeczowych argumentów i dowodów odnośnie zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pieszych, nie ustalono także intensywności ruchu pieszych. Nie poparte są konkretnymi dowodami twierdzenia, że ograniczona byłaby widoczność dla pojazdów włączających się do ruchu ze względu na istniejące ogrodzenie, przy czym z uwagi na umieszczoną w ogrodzeniu bramę wjazdową takie rozwiązanie mogłoby powodować blokowanie drogi wyjazdowej. 5. Zdaniem Sądu, swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w dowolność, musi być dokonana zgodnie z przepisami prawa procesowego, do których między innymi zalicza się konieczność opierania się na materiale dowodowym. Stosownie do treści art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy stosownie do art. 77 § 1 kpa, a art. 80 kpa przewiduje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jako dowolne należy w związku z tym uznać ustalenia faktyczne, które nie mają potwierdzenia w materialne dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o pełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Samo powołanie się przez organ na zasady bezpieczeństwa w ruchu bez konkretnego wskazania dowodów, w oparciu o które organ wywodzi swoje wnioski końcowe nie może prowadzić do stwierdzenia, że organ wyczerpująco zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy sprawy i podjął niezbędne kroki do dokładnego jej wyjaśnienia. Ogólnikowe ustosunkowanie się do okoliczności spornych dla rozstrzygnięcia sprawy narusza nie tylko zasady ogólne postępowania administracyjnego, ale i reguły postępowania dowodowego. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia, a rozstrzygnięcie które zostanie podjęte - szczegółowego uzasadnienia. Organ administracji pierwszej instancji powinien w szczególności przeprowadzić oględziny przedmiotowego zjazdu, uzyskać analizy i dane dotyczące intensywności ruchu drogowego i pieszych, jak również zweryfikować twierdzenie strony, iż ogrodzenie przyległe do działki zabudowano nielegalnie, a zatem objęte jest koniecznością rozbiórki. IV. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji.